Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 485/21

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Gnieźnie wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Kiszkowo z 17 lutego 2020 r. nr XV/106/20 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Kiszkowo (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2020 r., poz. 1822) w części obejmującej § 2 ust. 2, § 11 pkt 2, 5, 6 i 7 oraz § 12 ust. 1 uchwały.

Zaskarżoną uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 25 lutego 2020 r.

Skarżący zarzucił istotne naruszenie:

1. 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja" w zw. z art. 19 ust. 5 i art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028), dalej: "ustawa" oraz § 143 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., 283), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy i zamieszczeniu w § 2 ust. 2 uchwały definicji pojęcia przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, podczas gdy w art. 2 pkt 4 ustawy zawarto ustawową definicję przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego o odmiennej treści;
2. 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 19 ust. 5 i art. 19a ust. 4 pkt 2 ustawy polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy i zamieszczeniu w § 11 pkt 2 uchwały obowiązku wskazania we wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej numeru księgi wieczystej nieruchomości, która ma zostać przyłączona do sieci, podczas gdy z art. 19a ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającego elementy takiego wniosku, wynika, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do podania numeru księgi wieczystej, a jedynie do wskazania lokalizacji nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci, w tym jego adresu i numeru działki ewidencyjnej, na której się znajduje;
3. 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 19 ust. 5 i art. 19a ust. 4 ustawy polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy i zamieszczeniu w § 11 pkt 5 uchwały obowiązku wskazania we wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej planowanego terminu rozpoczęcia poboru wody lub dostarczania ścieków, podczas gdy z treści art. 19a ust. 4 ustawy, zawierającego elementy wniosku, obowiązek taki nie wynika;
4. 4. art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 19 ust. 5 i art. 19a ust. 4 pkt 6 ustawy polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy i zamieszczeniu w § 11 pkt 6 uchwały obowiązku dołączenia do wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej dwóch aktualnych map zasadniczych w skali 1:500 lub 1:1000, podczas gdy z art. 19a ust. 4 pkt 6 ustawy, zawierającego elementy takiego wniosku, obowiązek taki nie wynika, a wnioskodawca winien przedłożyć jedynie plan zabudowy lub szkic sytuacyjny, określający usytuowanie przyłącza w stosunku do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i sieci uzbrojenia terenu;
5. 5. art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 19 ust. 5 i art. 19a ust. 4 ustawy polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy przez zamieszczenie w § 11 pkt 7 uchwały obowiązku wskazania we wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej tytułu prawnego do nieruchomości, podczas gdy z art. 19a ust. 4 ustawy, zawierającego elementy wniosku, obowiązek taki nie wynika;
6. 6. art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 19 ust. 5 i art. 19a ust. 1 ustawy polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy przez wyznaczenie w § 12 ust. 1 uchwały trzydziestodniowego terminu na wydanie przez przedsiębiorstwo wodno -kanalizacyjne warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub sieci kanalizacyjnej, podczas gdy z art. 19a ust. 1 ustawy wynika, że przedsiębiorstwo to jest zobowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania, w terminie 21 albo 45 dni - od dnia złożenia wniosku w zależności od rodzaju budynku.

Skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w odniesieniu do zarzutów dotyczących:

1. 1. § 11 i § 12 ust. 1 uchwały - z uwagi na ich planowane odpowiednio uchylenie i zmianę projektowaną uchwałą rady gminy;
2. 2. § 2 ust. 2 uchwały - z uwagi na jego wyłącznie porządkowy charakter.

W dodatkowym piśmie (k.

50) organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 p.p.s.a. w odniesieniu do zarzutów dotyczących § 11 i § 12 ust. 1 uchwały z uwagi na wejście w życie 25 maja 2021 r. uchwały Rady Gminy Kiszkowo z 6 maja 2021 r. nr XXVII/184/21 zmieniającej zaskarżoną uchwałę przez uchylenie § 11 i zmianę § 12 ust. 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga jako zasadna zasługuje w całości na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w odniesieniu do zarzutów dotyczących § 11 i § 12 ust. 1 uchwały z uwagi na wejście w życie 25 maja 2021 r. uchwały Rady Gminy Kiszkowo z 6 maja 2021 r. nr XXVII/184/21 zmieniającej zaskarżoną uchwałę przez uchylenie § 11 i zmianę § 12 ust.

1. Postępowanie sądowoadministracyjne w powyższym zakresie nie jest bezprzedmiotowe, gdyż uchwała z 6 maja 2021 r. nie ma skutku wstecznego. Zaskarżona uchwała, zgodnie z jej § 26, weszła w życie 11 marca 2020 r. (po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, co nastąpiło 25 lutego 2020 r.) i w zakresie § 11 i uprzedniego brzmienia § 12 ust. 1 obowiązywała do wejścia w życie uchwały z 6 maja 2021 r., czyli do 24 maja 2021 r. włącznie. Wejście w życie uchwały z 6 maja 2021 r. nie czyni postępowania w powyższym zakresie bezprzedmiotowym, gdyż nie ma ono skutku wstecznego, lecz jedynie od 25 maja 2021 r. Sąd może zatem skontrolować zgodność z prawem § 11 i § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a odnośnie § 12 ust. 1 - zarówno w brzmieniu obowiązującym uprzednio, jak i aktualnie. Nie ma zatem podstaw do umorzenia w powyższym zakresie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji).

Zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy. Jest ona aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 ustawy).

Odnośnie pierwszego zarzutu skargi, dotyczącego § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, należy podnieść, co następuje.

Przepis art. 19 ust. 5 ustawy stanowi, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Z powyższego przepisu nie wynika, aby regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków mógł określać definicję przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Nie jest to dopuszczalne tym bardziej, że istnieje ustawowa definicja tego pojęcia zawarta w art. 2 pkt 4 ustawy. Organ określając w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały definicję przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego przekroczył zatem upoważnienie ustawowe z art. 19 ust. 5 ustawy w zw. z art. 94 Konstytucji, istotnie naruszając prawo.

Odnośnie zarzutów skargi od drugiego do piątego, dotyczącego § 11 pkt 2, 5, 6 i 7 zaskarżonej uchwały, należy podnieść, co następuje.

W art. 19 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 19a ust. 4 ustawy określono granice upoważnienia do wydania zaskarżonej uchwały w zakresie treści wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa m. in. warunki przyłączania do sieci (art. 19 ust. 5 ustawy).

Zgodnie z obowiązującym od 19 września 2020 r. art. 19a ust. 4 ustawy wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci zawiera co najmniej:

1. 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci;
2. 2) wskazanie lokalizacji nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci, w tym jego adres i numer działki ewidencyjnej, na której się znajduje;
3. 3) informacje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci;
4. 4) określenie dobowego zapotrzebowania na wodę z podziałem na wodę do celów bytowych, technologicznych, przeciwpożarowych oraz innych, z uwzględnieniem przepływów średniodobowych i maksymalnych godzinowych oraz wielkości ładunku zanieczyszczeń;
5. 5) określenie ilości i jakości odprowadzanych ścieków z podziałem na ścieki bytowe i przemysłowe;
6. 6) plan zabudowy lub szkic sytuacyjny, określający usytuowanie przyłącza w stosunku do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i sieci uzbrojenia terenu.

Organ powinien ustanawiać akty prawa miejscowego w granicach powyższego upoważnienia. Nie może zatem wprowadzać dodatkowych, poza wymienionymi w art. 19a ust. 4 ustawy, warunków formalnych wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Zawarte w tym przepisie wyrażenie co najmniej oznacza zaś jedynie, że wnioskodawca może we wniosku zamieścić również inne informacje lub załączyć dokumenty w tym przepisie niewymienione.

Tymczasem w § 11 zaskarżonej uchwały zawarto niewymienione w art. 19a ust. 4 ustawy warunki formalne wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, mającego zawierać:

1. - numer księgi wieczystej nieruchomości (§ 11 pkt 2),
2. - wskazanie planowanego terminu rozpoczęcia poboru wody lub dostarczania ścieków (§ 11 pkt 5),
3. - dwie aktualne mapy zasadnicze w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 11 pkt 6),
4. - tytuł prawny do nieruchomości (§ 11 pkt 7).

Wymogi powyższe ustanowiono zatem z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, istotnie naruszając wskazane wyżej przepisy Konstytucji i art. 19 ust. 5 w zw. z art. 19a ust. 4 ustawy.

Odnośnie szóstego zarzutu skargi, dotyczącego § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały, należy podnieść, co następuje.

Przed wejściem w życie uchwały Rady Gminy Kiszkowo z 6 maja 2021 r. zmieniającej zaskarżoną uchwałę stanowił on, że jeżeli spełnione są warunki techniczne umożliwiające przyłączenie nieruchomości do sieci, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w terminie nie dłuższym niż 30 dni od otrzymania wniosku, o którym mowa w § 11 regulaminu wraz z kompletem załączników, wydaje osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci dokument pod nazwą "warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub sieci kanalizacyjnej".

Z kolei zgodnie z art. 19a ust. 1 ustawy na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania, w terminie:

1. 1) 21 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym znajdujących się w zabudowie zagrodowej;
2. 2) 45 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w pozostałych przypadkach.

Jeżeli organ w akcie prawa miejscowego nie może powtarzać regulacji zawartej w ustawie, to tym bardziej nie może ustanawiać w danym przedmiocie regulacji odmiennej, co nastąpiło przez określenie sprzecznego z art. 19a ust. 1 ustawy terminu na wydanie warunków przyłączenia do sieci, istotnie naruszając prawo.

Jak wskazano i uzasadniono wyżej, wejście w życie uchwały z 6 maja 2021 r., zmieniającej § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały przez wykreślenie niezgodnego z ustawą terminu na wydanie warunków przyłączenia do sieci, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Skoro zakwestionowane w skardze przepisy zaskarżonej uchwały istotnie naruszają powołane wyżej przepisy, skutkuje to stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.