Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania P. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 4 marca 2022 r. nr [...] w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 4 marca 2022 r. nr [...] Starosta P. (dalej: Starosta; organ I instancji), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej: k.p.a. oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.) - dalej: u.k.p., cofnął P. W. (dalej również: skarżący; strona) uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. AM, B1, B, B+E oraz T - nr dokumentu [...], wydanego przez Starostę P. w dniu 10 kwietnia 2018 r. na druku nr [...] Ponadto na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu Starosta powołał się na orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 14 lutego 2022 r. wydane przez uprawnionego lekarza W. Centrum Medycyny Pracy w P., Ośrodek w P., stwierdzające w stosunku do P. W. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T. Organ wyjaśnił, że badanie lekarskie zostało przeprowadzone na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., jak również przywołał treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy.
W dniu 7 marca 2022 r. w siedzibie organu I instancji stawił się pełnomocnik procesowy (radca prawny) P. W., który złożył wniosek dowodowy, przedkładając zaświadczenie lekarskie z dnia 1 marca 2022 r. wystawione przez lekarza chirurga na okoliczność wszycia skarżącemu implantu (tabletki z lekiem disulfiram) w celu stałej abstynencji od alkoholu. Ponadto wystąpił o umorzenie postępowania z uwagi na wykluczenie – na skutek powyższego zabiegu chirurgicznego – przesłanki, na podstawie której wydane zostało orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 14 lutego 2022 r. Wniósł również, w przypadku wątpliwości organu co do przedstawionego dowodu, o ponowne przebadanie skarżącego i sporządzenie nowej opinii przez biegłych na podstawie aktualnego stanu faktycznego. Wtedy też została pełnomocnikowi doręczona decyzja z dnia 4 marca 2022 r.
W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik P. W. wniósł o jej uchylenie, domagając się: 1) wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności;
2) skierowania P. W. na ponowne badanie przez lekarzy - biegłych sądowych, w którym zostanie uwzględniony fakt poddania się przez skarżącego zabiegowi wszycia implantu (tabletki z lekiem disulfiram) w celu stałej abstynencji od alkoholu oraz "uwzględnione zostaną nowe dowody załączone w niniejszej sprawie", a dalej ustalenia przez biegłych, czy stan zdrowia i abstynencja skarżącego pozwala mu na prowadzenie pojazdów mechanicznych;
3) zwrócenia się do biegłych lekarzy o sporządzenie opinii, czy zastosowanie przedmiotowego implantu potwierdza abstynencję strony i wskazanie przez biegłych, jakie byłyby konsekwencje, gdyby skarżący spożył alkohol, mając wszczepiony taki implant - i czy uniemożliwiałoby to normalne funkcjonowanie, w tym prowadzenie pojazdów.
W przekonaniu skarżącego, organ nie przeprowadził w sposób dokładny i wnikliwy postępowania, bowiem powinien wystąpić o dodatkową opinię lekarską, która uwzględniałaby fakt wszycia leku, skoro powodem cofnięcia uprawnień była choroba alkoholowa strony, a po dokonaniu zabiegu przyczyna cofnięcia uprawnień ustała. Ponadto skarżący wskazał na rażące naruszenie prawa, gdyż jego pełnomocnikowi umożliwiono zapoznanie się z aktami dopiero w dniu 7 marca 2022 r., natomiast decyzję wydano wcześniej w dniu 4 marca 2022 r., tj. przed ewentualnymi wnioskami dowodowymi strony. Pełnomocnik podniósł również zarzuty dotyczące nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 kwietnia 2022 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdziło, że odwołanie jest bezzasadne.
Kolegium podniosło, że organ l instancji decyzję o cofnięciu uprawnień oparł na orzeczeniu lekarskim wystawionym przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami. Organ II instancji wskazał na to, że w orzeczeniu, wystawionym według wzoru zamieszczonego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1659), stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie to złożone zostało do akt sprawy i stanowiło dowód pozwalający wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia kierowcy uprawnień do prowadzenia pojazdów silnikowych i zakończyć je decyzją. W opinii Kolegium, decyzja ta wydana została prawidłowo, jako konsekwencja stwierdzenia w stosunku do P. W. przeciwwskazań, które uniemożliwiają mu kierowanie pojazdami określonej kategorii.
Organ II instancji nie zgodził się z zarzutami odwołania, że sam fakt poddania się przez stronę zabiegowi wszycia implantu - tabletki z lekiem disulfiram spowodował odpadnięcie przyczyny cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W tym względzie zauważył, że wprawdzie lekarz specjalista nie wskazał w wydanym przez siebie orzeczeniu konkretnych wadliwości zdrowotnych kierowcy, jednak orzeczenie to jako ostateczne wiąże organ administracyjny, który na jego podstawie zobowiązany jest wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Organ II instancji stwierdził, że jedyną możliwością zakwestionowania wydanego orzeczenia lekarskiego jest odwołanie się od niego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z art. 79 ust. 4 u.k.p. osoba badana, niezgadzająca się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, który składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał (art. 79 ust. 6 u.k.p.).
Organ zaznaczył również, że z akt sprawy nie wynika, aby P. W. do dnia wniesienia odwołania zakwestionował słuszność orzeczenia lekarskiego [w tym trybie]. Dodał, że orzeczenie lekarskie, mimo że nie jest uzasadniane, to jednak w swej treści zawiera pouczenie o prawie do odwołania, które w ramach weryfikacji rozpatruje wyższa instancja.
Kolegium, odwołując się do orzecznictwa, stwierdziło, że ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r., nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Zatem skoro organ I instancji nie jest do tego uprawniony, to takiego prawa nie ma również organ odwoławczy.
Organ II instancji zauważył również, że w razie uzyskania przez skarżącego nowego orzeczenia lekarskiego poświadczającego jego dobry stan zdrowia może on wystąpić do organu o przywrócenie cofniętych uprawnień na podstawie art. 103 ust. 3 u.k.p.
W ocenie Kolegium, zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa poprzez umożliwienie pełnomocnikowi strony zapoznania się z aktami dopiero w dniu 7 marca 2022 r. jest bezzasadny, bowiem w zawiadomieniu z dnia 21 lutego 2022 r. o wszczęciu postępowania (doręczonym stronie w dniu 24 lutego 2022 r.) jednoznacznie wskazano, że w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia strona może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zapoznać się z aktami sprawy.
W skardze na powyższą decyzję odwoławczą P. W., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto sformułował wnioski tożsame z wcześniej zaprezentowanymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem pełnomocnika, Kolegium powieliło informacje przedstawione przez Starostę w decyzji z dnia 4 marca 2022 r., z którą to decyzją skarżący się nie zgadza. W uzasadnieniu skargi przedstawiono to samo stanowisko, które wcześniej również zostało sformułowane w odwołaniu.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc co do zasady związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Nadto Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, tj. akt sądowych oraz akt administracyjnych nadesłanych przez organ. W tym miejscu należy zarazem podkreślić, że w sprawie nie było żadnych podstaw do przeprowadzenia, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a, uzupełniających dowodów wskazanych w skardze. Stanowisko pełnomocnika strony pomija w tym względzie istotę kontroli działalności organów administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne jako tzw. sądy prawa. Postępowanie sądowe nie służy bowiem ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego, czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do przeprowadzenia kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Akta sprawy pozwalały na jej rozstrzygnięcie w granicach kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny. Nie zachodziła żadna przeszkoda do rozpoznania sprawy, której usunięcie wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Dlatego też Sąd na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była przywołana na wstępie decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Starosty, którą cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami (określonej kategorii) ze względu na stwierdzone przez uprawniony do tego podmiot (uprawnionego lekarza) istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W świetle tejże normy prawnej, po stronie właściwego organu zachodzi obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Decyzja ta ma zatem charakter związany, co wynika z konkretnego przepisu prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy zaistniały okoliczności wskazane w hipotezie tej normy prawnej, tj. stwierdzone zostanie istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Stanowisko to jest w pełni zgodne z ugruntowanymi w orzecznictwie poglądami dotyczącymi omawianej kwestii (zob. np. wyroki NSA z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2195/16 i 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1883/18, dostępne jw.).
Badania lekarskie w przedmiotowym zakresie mogą przeprowadzać jedynie uprawnieni lekarze, spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 u.k.p. Przy czym w przypadku osób kierowanych na badania przez właściwy organ, na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 3-5 u.k.p., badanie może być przeprowadzone tylko w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy (art. 75 ust. 5 u.k.p.). Orzeczenie wydane na podstawie takiego badania może być poddane kontroli w trybie odwoławczym określonym w art. 79 ust. 4-7 u.k.p. na wniosek osoby badanej lub podmiotu kierującego na badania, co winno przybrać formę pisemnego wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, złożonego w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał (art. 79 ust. 4 i 6). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7). Ostatecznym staje się również takie orzeczenie, w stosunku do którego osoba badana nie wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego.
Należy podkreślić, że jest to jedyna procedura weryfikacji orzeczeń lekarskich na gruncie ustawy o kierujących pojazdami. Przewidziany w przywołanych powyżej przepisach ustawowych oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. (patrz np. § 10 i 11) tryb oceny stanu zdrowia kierowcy ma bowiem charakter szczególny i odrębny od procedury administracyjnej. Wydanie stosownego orzeczenia lekarskiego stanowi z kolei podstawę do uruchomienia postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
W niniejszej sprawie, w wyniku przeprowadzenia badania na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. (po wcześniejszym skierowaniu skarżącego na takie badania decyzją Starosty z dnia 10 stycznia 2021 r. na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p.), doszło do wydania orzeczenia lekarskiego stwierdzającego w stosunku do skarżącego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami w zakresie kategorii prawa jazdy wskazanych w tym orzeczeniu. Wobec powyższego, organ nie miał innej możliwości niż zrealizowanie prawnego obowiązku cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami. Wskazuje na to jednoznacznie treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p.
Zdaniem Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło sprawę, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Na dzień orzekania w tej sprawie organy obydwu instancji dysponowały orzeczeniem lekarskim z dnia 14 lutego 2022 r., wydanym przez uprawnionego lekarza odpowiedniej jednostki medycznej. Należy podkreślić, że skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie przedstawił żadnego dowodu na to, że doszło do podważenia tego orzeczenia na skutek złożenia wniosku o ponowne przeprowadzenie badania lekarskiego w trybie odwoławczym. Przedłożone w toku postępowania administracyjnego zaświadczenie lekarskie z dnia 1 marca 2022 r., potwierdzające wszczepienie skarżącemu implantu z lekiem, nie stanowiło dowodu pozwalającego na zakwestionowanie orzeczenia uprawnionego lekarza. Tego rodzaju zaświadczenie skarżący mógłby ewentualnie wykorzystać w razie wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania, stosownie do wymogów z art. 79 ust. 4 i 6 u.k.p., co jednak nie miało miejsca.
Jeżeli zaś skarżący uważa, że stwierdzone w przywołanym orzeczeniu przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami ustały (a co miałoby wynikać z zaświadczenia z dnia 1 marca 2022 r.), to może zwrócić się do właściwego wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy o przeprowadzenie badania, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.k.p. Uzyskanie odpowiedniego orzeczenia będzie wtedy stanowiło podstawę do wydania decyzji o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzję taką wydaje bowiem właściwy starosta po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej (art. 103 ust. 3 u.k.p.).
Skoro w orzeczeniu lekarskim z dnia 14 lutego 2022 r. stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi (do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy określonej kategorii), to organ administracji publicznej, do którego wpłynęło takie orzeczenie, nie posiadał jakiegokolwiek "luzu decyzyjnego" i obowiązany był orzec o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Należy jeszcze raz podkreślić, że organy prowadzące postępowanie w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. są związane orzeczeniem lekarskim i nie mają prawnej możliwości weryfikacji orzeczenia pod względem jego treści. Takie orzeczenie nie może być skutecznie zakwestionowane przez przeprowadzenie dowodów z dokumentacji medycznej, która nie spełnia wcześniej przedstawionych wymogów (por. np. wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 733/18 i 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2474/17, dostępne jw.).
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia prawa poprzez umożliwienie pełnomocnikowi strony zapoznania się z aktami dopiero w dniu 7 marca 2022 r., Sąd stwierdza, że jest on bezzasadny. W zawiadomieniu z dnia 21 lutego 2022 r. o wszczęciu postępowania, doręczonym skarżącemu w dniu 24 lutego 2022 r., pouczono stronę, że w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia może wypowiedzieć się co zebranych dowodów i materiałów oraz zapoznać się z aktami sprawy. Tym samym zapewniono stronie czynny udział w prowadzonym przez Starostę postępowaniu.
Skarżący miał zatem możliwość zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiotowej sprawie w wyznaczonym terminie i nie zostały naruszone jego prawa. W tym okresie skarżący ustanowił pełnomocnika procesowego (25 lutego 2022 r.), który mógł działać w sprawie. To pełnomocnik decydował, kiedy chce ujawnić przed organem swój udział w sprawie (pismo w tymże przedmiocie wpłynęło do siedziby organu 28 lutego 2022 r.), jak i stawić się w siedzibie organu celem zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego zgłoszenia wniosków dowodowych (7 marca 2022 r.). Wydanie w dniu 4 marca 2022 r. decyzji przez organ I instancji miało miejsce po upływie 7 dni od doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Nie doszło do zatem naruszenia gwarancyjnych przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. Poza tym skarżący miał sposobność przedstawić swoje stanowisko w odwołaniu od tej decyzji, a organ II instancji w ramach merytorycznego rozpatrzenia sprawy odniósł się do całości twierdzeń strony w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia.
Przy tym należy zauważyć, że wprawdzie organ odwoławczy nie wypowiedział się co do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ale w istocie nadanie takiego rygoru stanowiło realizację obowiązujących w tym przedmiocie uregulowań, które nie zostały naruszone przez organ I instancji. Starosta przywołał też w tym względzie stosowną podstawę prawną.
Na koniec Sąd stwierdza, że przedstawione w niniejszej sprawie twierdzenia strony skarżącej względem stanowiska organów, w świetle przywołanych uregulowań w zakresie cofania uprawnień do kierowania pojazdami, nie były wystarczające dla podważenia prawidłowości wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji.