Uzasadnienie
C. sp. z o. o. w Ł. wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta z 29 czerwca 2023 r. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za czerwiec 2023 r. dla:
- 1. Szkoły Policealnej C. w L. o [...] zł,
- 2. Szkoły Policealnej M. "[...]" w L. o [...] zł,
- 3. Szkoły Policealnej O. "[...]" w L. o [...] zł.
Stan sprawy jest następujący.
Pismami z 27 września 2022 r. skarżąca złożyła do organu wnioski o udzielenie dotacji oświatowych w 2023 r. dla:
- 1. Szkoły Policealnej C. w L.,
- 2. Szkoły Policealnej M. "[...]" w L.,
- 3. Szkoły Policealnej O. "[...]" w L..
Do wniosków dołączono informację o faktycznej liczbie uczniów w tych szkołach według stanu na 1 czerwca 2023 r. i informację o faktycznym uczestnictwie uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych za maj 2023 r.
W dniu 29 czerwca 2023 r. organ przekazał skarżącej na rachunki bankowe poszczególnych szkół następujące kwoty dotacji:
- - [...] zł dla Szkoły Policealnej O. "[...]" w L.,
- - [...] zł dla Szkoły Policealnej C. "[...]" w L.,
- - [...] zł dla Szkoły Policealnej M. "[...]" w L..
Pismem z 12 lipca 2023 r. skarżąca wniosła o przekazanie pełnej kwoty dotacji za czerwiec 2023 r.
W skardze do Sądu skarżąca wniosła m. in. o:
- 1. stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za czerwiec 2023 r.,
- 2. uznanie obowiązku wypłaty przez organ na rzecz skarżącej dotacji we właściwej kwocie,
- 3. zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm.), dalej: "u.f.z.o.", przez nieprzekazanie w czerwcu 2023 r. dotacji oświatowej w pełnej wysokości, tj. wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na liczbę słuchaczy wskazanych przez szkoły w terminie do 30 czerwca 2023 r.
Skarżąca podniosła, że organ nie podał, z jakich powodów dokonał zaniżenia dotacji, co pozbawiło stronę możliwości złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zarzutów organu.
Skarżąca wskazała, że gmina bądź powiat bez wydania decyzji nie może samodzielnie dokonywać potrącenia z kolejnej transzy dotacji, a zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, z wyjątkiem art. 34 ust. 3 u.f.z.o., który nie ma zastosowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie organu czynność polegająca na wypłacie dotacji za czerwiec 2023 r. jest zgodna z przepisami u.f.z.o., a zatem dotacja została przekazana w prawidłowej wysokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu lub czynności.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność organu dotującego - Prezydenta Miasta - z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W judykaturze istniał spór dotyczący charakteru prawnego dotacji przyznawanych niepublicznych placówkom oświatowym, co rzutowało na ocenę możliwości kontroli sądowoadministracyjnej czynności polegającej na wypłacie dotacji, czy też w zakresie możliwości orzekania w tym zakresie przez sądy powszechne z powództw wytaczanych o wypłatę dotacji. Do 31 grudnia 2017 r. zasady finansowania szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego były uregulowane w przepisach ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podczas jej obowiązywania spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało stanowisko, zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por.: orzeczenia Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r. II CSK 773/16 LEX nr 2417586, z 11 maja 2018 r. II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06 LEX nr 2486821, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2004 r. w sprawie OW 53/04 LEX nr 174021, a także dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA": postanowienia o sygn. akt II GPS 7/08, II GSK 98/10, I GSK 453/19 i wyrok I GSK 629/20).
Omawiane zagadnienie było przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku o sygn. akt I GSK 1713/20 (dostępny w CBOSA), w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też w licznych orzeczeniach: np. wyrok o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21).
Z utrwalonego poglądu judykatury wynika zatem, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m. in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. Aktualny stan prawny (art. 47 u.f.z.o.) nie pozostawia zatem wątpliwości, że czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości, w tym po aktualizacji, lub przekazania dotacji oświatowej, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne.
Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakresie działań organu z tym związanych wchodzi ustalenie jej wysokości i przekazanie dotacji (z uzasadnienia postanowienia o sygn. akt I GSK 1414/20 dostępny w CBOSA). Przepis art. 47 u.f.z.o. nie stanowi, że czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych, a zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 35 u.f.z.o. w art. 47 u.f.z.o. jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1713/20).
Po przesądzeniu kwestii kognicji sądów administracyjnych w pierwszej kolejności należało odnieść się do formalnego zarzutu skarżącej, że zwrot kwot nadpłaconych dotacji powinien nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż czynności organów polegające na wypłacie dotacji czy aktualizacji jej wysokości są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym już była mowa powyżej. Udzielanie zatem dotacji oświatowej i aktualizacje dotacji nie następują w formie decyzji administracyjnych, a jedynie stanowią czynność organu, która zawiera element konkretyzacji normy prawnej, dokonywaną w sposób władczy i jednostronny (por.: wyrok o sygn. akt I SA/Bd 444/19 - dostępny w CBOSA). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por.: postanowienie o sygn. akt I GSK 452/19 - dostępne w CBOSA).
Przechodząc do meritum wskazać należy, że skarżąca kwestionowała czynność organu polegającą na ustaleniu miesięcznej stawki dotacji za czerwiec 2023 r., zarzucając naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia prawidłowości wyliczenia przez organ wysokości wypłaconej dotacji.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m. in. w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., są przekazywane na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego.
Przepis art. 34 ust. 2 u.f.z.o. przewiduje, że dotacje, o których mowa m. in. w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno -wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe.
W myśl art. 34 ust. 3 u.f.z.o. jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.
Dokonując kontroli czynności dokonanej przez organ administracji publicznej, Sąd stwierdził, że miesięczna stawka dotacji za czerwiec 2023 r. została ustalona na podstawie udzielonej przez skarżącą informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na 1 czerwca 2023 r. oraz w oparciu o informację o faktycznym uczestnictwie uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych za maj 2023 r., tj. z uwzględnieniem aktualizacji liczby uczniów w czerwcu 2023 r. o różnicę między liczbą uczniów wykazanych w informacji za maj, a faktyczną liczbą uczniów w tym miesiącu.
Sąd uznał, że przyjęta przez organ metoda wyliczenia kwoty dotacji nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności art. 26 ust. 2 u.f.z.o. i art. 34 u.f.z.o. Polega ona na obliczeniu kwoty dotacji w oparciu o ucznia dotowanego w szkołach prowadzonych przez skarżącą w maju 2023 r., co jest w pełni zgodne z wyżej wskazanymi przepisami. W maju 2023 r. nie ma bowiem jeszcze informacji o liczbie uczniów, jaka będzie w czerwcu 2023 r. Comiesięczne informacje o liczbie uczniów podawane organowi służą wyrównaniu dotacji po aktualizacji, tak aby dotowany podmiot otrzymał 1/12 kwoty dotacji po ostatniej aktualizacji.
Sposób natomiast postępowania z dalszymi częściami dotacji, w przypadku zmiany kwoty dotacji po aktualizacji określono w art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. kwota dotacji ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45.
W myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1-3 u.f.z.o.
Zgodnie z art. 43 ust. 3 pkt 1 zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1.
Zgodnie natomiast z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust 1, art. 40 i art. 41 uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
Z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wynika, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji dla niepublicznej placówki oświatowej pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia roku budżetowego. Od momentu bowiem wejścia w życie art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wszelkie rozliczenia następują przez ustalenie wysokości części dotacji na przyszłość (po aktualizacji). Dotacje ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym, a zatem wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie. Wprawdzie zastosowane przez organ rozwiązanie może powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, jednakże bezsprzecznie wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie, co było intencją ustawodawcy. Przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych, a pozbawienie organu tej możliwości byłoby sprzeczne z celem dotacji i formą wypłaty w miesięcznych ratach (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 1147/13 - dostępny w CBOSA).
Mając na względzie powyższe Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1590/22 - dostępny w CBOSA). W odpowiedzi na skargę wskazano szczegółowo sposób wyliczenia na podstawie zasady wynikającej z art. 34 u.f.z.o.
Mając na względzie powyższe, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił uznając, że czynność ustalenia dotacji oświatowej za czerwiec 2023 r. została dokonana zgodnie z art. 34 u.f.z.o. Skarżąca nie wykazała, aby zaistniały przesłanki uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną.