Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku, skierowaną do P. A., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 2011 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. 2003r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz §10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 187, poz. 1919 ze zm.), przyznał wnioskodawcy:
- - wsparcie na zalesienie w wysokości 17.788 zł (płatne jednorazowo),
- - premię pielęgnacyjną w wysokości 2.464 zł (płatne corocznie przez okres 5 lat),
- - premię zalesieniową w wysokości 5.600 zł(płatne corocznie przez okres 20 lat).
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., na podstawie art. 145 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 2011 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2005 roku (nr [...]) w sprawie o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych.
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że kontrola zalesionych działek ujawniła nowe okoliczności, które mogą świadczyć o tym, że decyzja została wydana niezgodnie ze stanem faktycznym.
Następnie we wznowionym postępowaniu administracyjnym, decyzją z dnia [...] listopada 2012 roku, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 2011 roku – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.u,. z 2003 r. nr 229, poz. 2273 ze zm.), Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał wnioskodawcy:
- - wsparcie na zalesienie w wysokości 15.017,26 zł (kwota pomniejszona o sankcję w wysokości 1.867 zł),
- - premię pielęgnacyjną 2.117,08 zł (kwota pomniejszona o sankcję w wysokości 258,72 zł),
- - premię zalesieniową w wysokości 4.718 zł (kwota pomniejszona o sankcję w wysokości 588 zł).
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że P. A. złożył wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych, a do wniosku zadeklarował działkę ewidencyjną o numerze [...] położoną w województwie w., powiat g., gmina C., obręb P. o pow. 4,00 ha. Natomiast kontrola na miejscu wykazała, że zalesienia dokonano niezgodnie z planem zalesienia na powierzchni 3,79 ha. Organ stwierdził więc przedeklarowanie powierzchni o powyżej 3%, ale nie więcej niż 20%.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji co do przedeklarowania powierzchni wykonanego zalesienia. W ocenie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy właściwie odzwierciedla tzw. obszar zatwierdzony będący podstawą do redukcji płatności na zalesienie gruntów rolnych.
Organ odwoławczy uznał jednak, że zaskarżona odwołaniem decyzja zawiera wady uzasadniające jej uchylenie. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w żaden sposób nie odniósł się do ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 roku, lecz ogranicza się jedynie do ponownego rozstrzygnięcia w sprawie płatności. Zatem w istocie rzeczy decyzja z dnia [...] listopada 2012 roku jest drugą decyzją rozstrzygającą tę samą sprawę.
P. A. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.
W skardze podniósł, że w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ujęto wszystkie aspekty sprawy, oprócz głównego, a mianowicie ponownego pomiaru zalesionej działki. Według Skarżącego pomiar zalesionej działki został wykonany nieprawidłowo, co podnosił w odwołaniu oraz w zastrzeżeniach do protokołu z kontroli. Inspektor przeprowadzający kontrolę nie dokonał pomiaru z zachowaniem zasady, że pas ochronny ma wynosi 3 metry od zalesienia. Przeprowadzający kontrolę z niewiadomych powodów dokonał pomiaru w połowie pasa ochronnego, czyli około 1,5 metra od zalesienia. Powstała w ten sposób różnica na całej powierzchni działki wynosi 1.305 mkw. (870m x 1,5m).
W odpowiedzi na skargę organ Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, co do okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie płatności za zalesienie.
Wyniki kontroli na miejscu ujawniły bowiem nowe istotne dla sprawy okoliczności (mniejszy od zadeklarowanego obszar zalesiony), które istniały w dniu wydania decyzji [...] sierpnia 2005 roku, a były nieznane organowi. Z dokumentów złożonych do akt administracyjnych wynika, że Skarżący wystąpił o przyznanie płatności na zalesienie gruntów użytkowanych rolniczo o pow. 4ha (grunty orne) w ramach działki rolnej o nr ewidencyjnym [...] (pow. całkowita działki to 10 ha i 5600 mkw.). Tymczasem kontrola na miejscu wykazała, że obszar zalesiony obejmuje pow. 3,79 ha (ocena prawidłowości ustaleń kontroli jest przesłanką zastosowania art. 151 §1 pkt 1 i pkt 2 Kpa).
Sąd podziela stanowisko Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co do tego, że decyzję organu I instancji należało bezwzględnie usunąć z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie 151 §1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 156 §1 pkt 3 Kpa.
Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powinien mieć na uwadze, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w 145 §1 pkt 1 i pkt 2 Kpa, stosownie do art. 146 Kpa, nie może nastąpić po upływie 10 lat, zaś uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 p1 pkt 3-8 oraz 145a Kpa jest niedopuszczalne, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Zgodnie z art. 151 §2 Kpa, jeżeli nie można uchylić decyzji z powodu przesłanek, o których mowa w art. 146 Kpa- wówczas organ winien wydać decyzję stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Jednakże Skarżący słusznie zarzuca, że decyzja organu odwoławczego nie odnosi się do głównego zarzutu odwołania, a mianowicie do zarzutu dokonania nieprawidłowego pomiaru zalesionej powierzchni, a w konsekwencji także do braku uwzględniania żądania strony w zakresie dokonania ponownego pomiaru zalesionej powierzchni.
Zgodnie z art. art. 107 §1 i §3 ustawy z dnia 14 czerwca 2011 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w którym organ zobowiązany jest wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis art. 80 Kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek oceniania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Skarżący w toku postępowania administracyjnego (odwołanie), do protokołu kontroli, a także w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, podnosił zarzuty, co do prawidłowości dokonania pomiaru zalesionej powierzchni.
Tymczasem, ani w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, ani w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, organy w żaden sposób nie odnoszą się do zarzutów strony postępowania. W konsekwencji organy obu instancji de facto, a przez to z naruszeniem art. 80 w związku z art. 107 §3 Kpa, przyjmują niepodważalne w toku postępowania administracyjnego założenie, że pomiar wykonany został prawidłowo.
Wyjaśnić zatem należy, że pomiar dokonany w ramach kontroli na miejscu nie jest wyłączony spod obowiązywania reguł dowodowych postępowania administracyjnego. Rozstrzygając sprawę płatności na zalesienie organy powinny ustosunkować się do zarzutów strony postępowania i wyjaśnić dlaczego uznają, że wyniki kontroli są prawidłowe, a pomiar powierzchni zalesionej uznają za prawidłowo ustaloną faktyczną podstawę rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie postępowania odnośnie zarzutów zgłoszonych do przeprowadzonej kontroli na miejscu nie zwalnia organu powołanego do załatwienia sprawy administracyjnej z obowiązków określonych w przepisach art. 80 oraz art. 107 §3 Kpa.
Z tego względu konieczne okazało się usunięcie z obrotu prawnego także kasacyjnej decyzji organu odwoławczego.
Naruszenie przepisów postępowania okazało się istotne w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2012, poz. 270 ze zm.), albowiem sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych (porównaj wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 roku, sygn. akt II GSK 1358/10, Lex nr 1151651).
Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze, że warunkiem koniecznym dla uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 roku oraz nałożenia sankcji jest ocena, co do tego czy w rzeczywistości zaistniały i w jakim rozmiarze przyczyny wznowienia postępowania. W tym celu organy w uzasadnieniu wydanych decyzji ustosunkują się do różnicy obwodu zalesionej powierzchni, który według Skarżącego wynosi 870m, a według protokołu kontroli 857m.
Ocena prawidłowości pomiaru powierzchni zalesionej (wyników postępowania dotyczącego zastrzeżeń do protokołu kontroli) musi odnosić się także do wymagań prawa materialnego, a w szczególności konieczności istnienia pasów ochronnych w rozumieniu §8 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r. nr 187, poz. 1929 ze zm.). W tym zakresie organy wykażą w uzasadnieniu decyzji w jakim zakresie w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było zachowanie pasów ochronnych od gruntów rolnych i leśnych stanowiących własność innego podmiotu oraz, że powierzchnie w tak wydzielonych pasach zostały wliczone do powierzchni zalesionej.
Organ będzie miał przy tym na uwadze, że załączone do akt sprawy szkice sporządzone przez inspektorów terenowych i zdjęcia satelitarne różnią się kształtem zalesionej powierzchni. Według zdjęć satelitarnych, planu zalesienia, a także zgodnie ze szkicem przekazanym wraz ze skargą, północno-wschodni narożnik zalesionej powierzchni ma kształt kąta prostego. Niezgodny z powołanymi dokumentami jest szkic załączony do protokołu kontroli sporządzony w skali 1:2500 opisany jako identyfikator działki rolnej (k. 6/11 protokołu kontroli), który przedstawia w tym fragmencie (północno-wschodni narożnik) inny kształt zalesionej powierzchni.
Po przeprowadzeniu ustaleń faktycznych we wskazanym powyżej zakresie organy ocenią czy wyniki pomiaru zostały sporządzone prawidłowo i przez to stanowią prawidłową podstawę do uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 roku.
Ewentualną podstawę do powtórzenia pomiaru powierzchni zalesionej może stanowić jedynie ocena organu prowadzącego postępowanie administracyjne, który po dokonaniu weryfikacji materiału dowodowego uzna, że pomiar został wykonany nieprawidłowo. Ustalanie obszaru upraw dla których przyznawana jest płatność rolna, w tym na zalesianie gruntów rolnych, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, lecz przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu, a w szczególności fizycznej inspekcji działek co do rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw. Wykazanie braku zawinienia w podaniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym spoczywa na deklarującym powierzchnię działek rolnych do płatności, producencie rolnym. Oznacza to, że ciężar dowodu braku winy obciąża wnioskującego o przyznanie płatności rolnika, a nie organ (porównaj wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 roku, sygn. akt II GSK 251/10, Lex nr 1071111).
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 i pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 152 powołanej ustawy.