Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 maja 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu sprawy z odwołania spółki R. sp. z o.o. w P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 8 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu w przewidzianym terminie.
Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 8 marca 2022 r. Prezydent Miasta P. nałożył na "R. " spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w P. karę pieniężną w wysokości 300 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia organu w terminie 30 dni o zbyciu pojazdu - samochodu marki [...] nr rejestracyjny [...]
W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140n ust. 1 i art. 140mb ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.) - dalej: p.r.d. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że strona zbyła przedmiotowy pojazd 3 lutego 2021 r., a zgłoszenia tego faktu dokonała 25 marca 2021 r. Nie wykonała zatem obowiązku zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu w terminie 30 dni. Dlatego też została nałożona na spółkę kara administracyjna, której wysokość – po uwzględnieniu zakresu naruszenia (przekroczenia terminu) i jego powtarzalności – ustalono na kwotę 300 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) przez nieuwzględnienie zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony ze względu na błędne przyjęcie przez stronę obowiązywania wydłużonego 180-dniowego terminu na zgłoszenie zbycia pojazdu, a także nierzetelne zebranie i dowolne zbadanie materiału dowodowego.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 23 maja 2022 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdziło, że organ I instancji był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kary pieniężnej na podstawie art. 140mb pkt 2 p.r.d. Zdaniem organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy (faktura) wskazuje, że strona nie wywiązała się w terminie z obowiązku poinformowania Prezydenta Miasta P. o zbyciu pojazdu, które to zdarzenie miało miejsce 3 lutego 2021 r. Wobec tego zaistniała przesłanka niedochowania terminu, o której mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji uwzględnił art. 140n ust. 4 p.r.d., ustalając karę w wysokości 300 zł, a więc niemalże najniższą z możliwych [w przedziale od 200 zł do 1 000 zł]. Kolegium stwierdziło, że "organy nie dysponują prawem do odstąpienia od wydania decyzji o nałożeniu kary z powyższego tytułu na zasadzie uznania administracyjnego". Ponadto podniosło, że ustalony w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. termin jest terminem prawa materialnego i podlega przywróceniu tylko wyjątkowo, jedynie w sytuacji, gdy taką możliwość przewidują przepisy go ustalające. Przepisy Prawa o ruchu drogowym nie przewidują zaś możliwości przywrócenia tego terminu.
Ponadto termin ten nie należy do szczególnie krótkich, zaś przy braku zaś nadmiernego skomplikowania wymaganej czynności pozwala w pełni, przy zachowaniu wymaganej staranności, na wywiązanie się z obowiązku informowania o zbyciu lub nabyciu pojazdu.
Zdaniem organu II instancji to, że strona jest spółką prawa handlowego prowadzącą działalność gospodarczą ze swej natury narażoną na ryzyko i specjalizuje się w handlu samochodami, pozwala wymagać od niej szczególnej staranności. Jest ona wymagana tym bardziej, gdy mamy do czynienia ze stanem wyjątkowym, jakim jest pandemia, skutkującym częstymi zmianami przepisów.
Kolegium wskazało również na to, że "w związku z (...) pandemią Sars-Cov" ustawodawca przyjął ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095) - dalej: ustawa COVID-19, która weszła w życie z dniem 8 marca 2020 r. Organ II instancji przywołał treść przepisów art. 31i ust. 1 i art. 31ia tej ustawy [wydłużających m.in. termin, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.]. Organ odwoławczy stwierdził zarazem, że skoro niniejsza sprawa dotyczy zbycia pojazdu w dniu 3 lutego 2021 r., to powyższe przepisy nie znajdują zastosowania. Zarazem Kolegium uznało za chybione zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
W skardze na powyższą decyzję odwoławczą spółka wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 189f § 1-3 k.p.a. Strona powołała się na przepisy wydłużające przedmiotowy termin do zgłoszenia zbycia pojazdu w związku z pandemią COVID-19. Jej zdaniem organ pominął, że pierwotny termin 30 dni od daty zbycia pojazdu został wydłużony do 180 dni, następnie ponownie obowiązywał termin 30 dni, a od 1 lipca 2021 r. obowiązuje termin 60 dni. Zaznaczyła, że ustawodawca miał świadomość, że w związku z pandemią COVID-19 termin 30 dni jest niezmiernie utrudniony do dotrzymania i należy go wydłużyć. Strona argumentowała, że dokonała zawiadomienia w terminie 60 dni, a więc w terminie ostatecznie ustalonym i aktualnie obowiązującym.
Wskazując na zasadność odstąpienia na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. od nałożenia kary, skarżąca podniosła, że sam fakt naruszenia obowiązku zawiadomienia w przewidzianym terminie o zbyciu pojazdu nie oznacza a priori zasadności nałożenia kary pieniężnej. Organ II instancji, powinien był zatem, a czego nie uczynił, zweryfikować w sposób wyczerpujący przesłanki odstąpienia od nałożenia kary.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpił o to pełnomocnik skarżącej (patrz: pismo procesowe z dnia 20 lipca 2022 r.). Następnie analogiczny wniosek zgłosił również organ (patrz: pismo procesowe z dnia 25 lipca 2022 r.). Niewątpliwie zatem żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym zaszły przesłanki przewidziane w przywołanym przepisie do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym).
W wyniku rozpoznania sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.
Przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 300 zł w związku z naruszeniem obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu w ustawowym terminie.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu były przepisy art. 78 ust. 2 pkt 1 i art. 140mb pkt 2 p.r.d. Pierwszy z nich stanowi, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Z kolei art. 140mb pkt 2 p.r.d. przewiduje, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1 000 zł.
Na gruncie przywołanych przepisów organy prawidłowo przyjęły w przedmiotowej sprawie, że strona nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku poinformowania Prezydenta Miasta P. o zbyciu pojazdu. Poza sporem pozostaje, że spółka 3 lutego 2021 r. zbyła pojazd wskazany w osnowie decyzji organu I instancji, a zgłosiła ten fakt organowi 25 marca 2021 r., czyli po upływie 30-dniowego terminu. Trafnie też Kolegium wyjaśniło, że w związku z panującą od 2020 r. pandemią ustawodawca przyjął ustawę COVID-19, która weszła w życie z dniem 8 marca 2020 r. Zgodnie z art. 31i ust. 1 tej ustawy, w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy COVID-19 do dnia 31 grudnia 2020 r.: 1) wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym;
- 2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Natomiast art. 31ia ustawy COVID-19 stanowi, że w okresie od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy COVID-19 [która w tym zakresie weszła w życie z dniem 1 lipca 2021 r., a nie jak błędnie przyjął organ - 23 lipca 2021 r. – patrz: art. 1 pkt 29 i art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1192)] do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19: 1) wydłuża się do 60 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym;
- 2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1.
Zbycie pojazdu (3 lutego 2021 r.) nastąpiło już po okresie, o którym mowa w art. 31i ust. 1 ustawy COVID-19, w czasie którego obowiązywał wydłużony do 180 dni termin na zawiadomienie o zbyciu pojazdu, a zarazem przed wydłużonym do 60 dni okresem dla tegoż zawiadomienia (termin na zawiadomienie o zbyciu pojazdu upłynął przed wejściem w życie przepisu art. 31ia pkt 1 ustawy COVID-19). Kolegium zasadnie stwierdziło, że termin na zgłoszenie faktu zbycia pojazdu wynosił w przedmiotowej sprawie 30 dni.
Idąc dalej, Sąd zauważa, że w realiach przedmiotowej sprawy zarzucono skarżącemu przekroczenie terminu ustanowionego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Organ pominął jednak przy tym instytucję przywrócenia terminu wprowadzoną w art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19 (przepis ten został dodany do ustawy szczególnej 16 grudnia 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 24 w zw. z art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 9 grudnia 2020 r. - Dz.U. z 2020 r., poz. 2255).
Zgodnie z art. 15zzzzzn˛ ust. 1 ustawy COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn˛ ust. 2). Natomiast w myśl art. 15zzzzzn˛ ust. 3 ustawy COVID-19 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Powyższa regulacja, obejmująca szerokie spektrum terminów o charakterze procesowym i materialnym, odnosi się do zdarzeń, które nastąpiły w okresie obowiązywania stanu epidemii COVID-19. Stan epidemii został zaś ogłoszony 20 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) i trwał do 16 maja 2022 r., w związku z jego odwołaniem w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r., poz. 1027).
Omawiany przepis ustawy szczególnej znajduje zastosowanie również w przypadku uchybienia terminu przewidzianego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., który jest materialnoprawnym terminem zawitym, w przypadku niezachowania którego następują ujemne skutki dla strony w postaci nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 140mb pkt 2 p.r.d. Stwierdzając zatem uchybienie 30-dniowego terminu dotyczącego zgłoszenia przez skarżącą zbycia pojazdu, które miało miejsce 3 lutego 2021 r., organ powinien był w pierwszej kolejności zawiadomić stronę o tym uchybieniu i wyznaczyć jej 30-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Spełnienie tego obowiązku przez organ miało istotne znaczenie, zważywszy na argumentację strony skarżącej dotyczącą okoliczności, które także powinny być przedmiotem rozważań organu, tj. często zmieniających się przepisów w trakcie trwania pandemii COVID-19. Powyższe działania nie zostały jednak przez organ podjęte przed rozstrzygnięciem sprawy, przez co doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a. Omawiane zaniechanie organu nie tylko stanowi uchybienie w zakresie spoczywającego na nim obowiązku należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 zd. pierwsze k.p.a.), ale również jest to naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Ewentualne przywrócenie wskazanego terminu spowoduje bowiem, że skarżącej nie będzie można przypisać naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.
Sąd zarazem wyjaśnia, że wobec stwierdzenia powyższych uchybień, przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi. Zarzuty te –jakkolwiek wskazują na naruszenie przez organy orzekające przepisów postępowania, to sprowadzają się w istocie do zakwestionowania wymiaru kary (art. 140n ust. 4 p.r.d.) i wskazują na zasadność odstąpienia od jej wymierzenia (art. 189f k.p.a.). Pierwszeństwo winno mieć jednak zastosowanie instytucji z art. 15zzzzzn˛ ust. 2 ustawy COVID-19. Konieczne zatem pozostaje, zgodnie z art. 15zzzzzn˛ ust. 2 tej ustawy, otwarcie skarżącej terminu do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. – i w przypadku złożenia takiego wniosku, rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu. Dopiero jednoznaczne wykazanie, że skarżąca co do zasady powinna ponieść odpowiedzialność z art. 140mb pkt 2 p.r.d. (w razie niezłożenia wniosku o przywrócenie terminu albo jego negatywnego rozpatrzenia) – a co nie nastąpiło w kontrolowanej sprawie – pozwoli na dalsze rozważenie kwestii merytorycznych.
Niezastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19 i rozstrzygnięcie sprawy bez uprzedniego wyznaczenia stronie 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu niewątpliwie pozbawiło stronę skarżącą możliwości skorzystania z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazywało to zarazem na istotne naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. – i tym samym uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Z akt administracyjnych sprawy ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organy poinformowały skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie przedmiotowego 30-dniowego terminu.
W konsekwencji organy naruszyły również znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, bowiem w takiej sytuacji nie były uprawnione do zakończenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej poprzez jej merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie powołanych przepisów.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności poinformuje skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu i wyznaczy termin do wystąpienia z takim wnioskiem.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (90 zł), Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.).