Uzasadnienie
M. W. (dalej: skarżący) wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. (dalej: organ) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r.
W treści wniosku w pkt. III.2 Informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej podmiotu, któremu ma być udzielona pomoc publiczna (wg stanu na 31.12.2019r.), zgodnie z Komunikatem Komisji Europejskiej (2020/C 91 1/01 z 20.03.2020r.): w pozycji C "Czy podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym" została zaznaczona odpowiedź NIE.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. na podstawie 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej ustawa z 2 marca 2020r.), dalej jako ustawa COVID-19, w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r. poz. 266 ze zm.) odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020r. do maja 2020r.
W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 15 zzzh ustawy COVID-19 zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, w której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z 20.03.2020r.). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L 187 z 26.06.2014r.) w dniu 31 grudnia 2019r.
Według ZUS przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji, jeżeli kwota zadłużenia z tytułu składek na 31 grudnia 2019 r. jest równa albo wyższa od sumy przypisów składek za 2019 r. Ze zwolnienia z opłacania należności składek z tytułu składek może skorzystać tylko ten przedsiębiorca, który na 31 grudnia 2019 r. nie zalegał z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy przedsiębiorca wprawdzie miała na 31 grudnia 2019 r. zadłużenie za okres równy lub dłuższy niż 12 miesięcy, ale realizuje zawartą z Zakładem umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek zawartą przed 31 grudnia 2019 r.
Organ ustalił, że na 31 grudnia 2019 r. zaległość z tytułu nieopłaconych składek na koncie strony wynosiła [...] zł i przewyższa sumę przypisów składek w roku 2019, która wynosi [...] zł. Strona nie miała zawartej przed 31 grudnia 2019 r. umowy z Zakładem o rozłożenie na raty należności z tytułu składek.
Z tego względu zdaniem ZUS na 31 grudnia 2019 r. skarżący znajdował się w trudnej sytuacji i ZUS nie mógł go wobec tego zwolnić z opłacania należności z tytułu składek.
W terminowo wniesionej skardze skarżący zarzucił
- - brak wskazania konkretnej podstawy prawnej w sentencji decyzji
- - niewłaściwe zastosowanie art. 15 zzzh ustawy COVID-19
- - uznanie Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) jako źródła prawa i podstawy prawnej decyzji
- - brak spełnienia przez skarżącego przesłanek wskazanych w uzasadnieniu decyzji dotyczących art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r.
- - pominięcie w decyzji art. 31 zo ust. 2 ustawy COVID-19
- - zastosowanie uznania administracyjnego zamiast działania na podstawie przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, który mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
ZUS zbadał, czy skarżący spełnił wymogi z art. 15 zzzh ustawy z 2 marca 2020r. Zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z 20.03.2020). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji - w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014) - w dniu 31 grudnia 2019r.
Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 2 pkt 18) Rozporządzenia Komisji nr 651/2014: "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności:
- a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE 45, a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne;
- b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MSP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE;
- c) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli;
- d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzuję i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu;
- e) W przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat: 1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz 2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0.
Przywołanym powyżej przepisom odpowiada treść wniosku RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec -maj 2020r. Zgodnie bowiem z punktem III.2 wniosku ubiegający się o pomoc musi podać informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej podmiotu, któremu ma być udzielona pomoc (wg stanu na dzień 01.12.2019r.) zgodnie z Komunikatem Komisji Europejskiej:
A. Czy w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki komandytowo-akcyjnej, wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego? TAK NIE NIE DOTYCZY
B. Czy w przypadku spółki jawnej, spółki komandytowej, spółki partnerskiej oraz spółki cywilnej wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki? TAK NIE NIE DOTYCZY
C. Czy podmiot spełniał kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym ? TAK NIE
Skarżący we wniosku podał, że na dzień 31 grudnia 2019r. nie znajdował się w trudnej sytuacji, tj. nie spełnił kryteriów do objęcia go postępowaniem upadłościowym.
Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że skarżący spełnił przesłanki do uznania go za podmiot w trudnej sytuacji. Organ ustalił, że na 31 grudnia 2019 r. zaległość z tytułu nieopłaconych składek na koncie strony wynosiła [...] zł i przewyższa sumę przypisów składek w roku 2019, która wynosi [...] zł. Strona nie miała zawartej przed 31 grudnia 2019 r. umowy z Zakładem o rozłożenie na raty należności z tytułu składek.
W aktach administracyjnych brak jakiekolwiek dokumentacji poza wnioskiem skarżącego, zaskarżoną decyzją i pisma RDZ 4. Zaskarżona decyzja nie wskazuje dokładnie przepisów prawa, na których oparł się organ, ani też dowodów pozwalających na ustalenie, czy faktycznie skarżący posiada zadłużenie i winien być uznany za osobę nieuprawnioną do zwolnienia z opłacania składek za marzec – maj 2020r.
Uwagę Sądu zwróciło uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.
W myśl zatem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 556/10, lex nr 3172184).
Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść.
Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 556/10, lex nr 3172184).
W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z 6 lipca 2020r. zawiera prawidłowo zredagowaną sentencję po której następuje część nazwana; "Uzasadnienie". W uzasadnieniu zacytowano treść art. 15 zzzh ustawy COPVID-19 oraz regulacje z art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) i zapisy ustawy z 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 498 z późn. m.).
Następnie sformułowano kluczowe dla sprawy zdania o treści: "Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznaje, że przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji, jeżeli kwota zadłużenia z tytułu składek na 31 grudnia 2019r. jest równa lub wyższa od sumy przypisów składek za 2019r. Oznacza to, że ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek może skorzystać przedsiębiorca, który na 31 grudnia 2019r. nie zalegał z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy przedsiębiorca wprawdzie miał na [...] grudnia 2019 r. zadłużenie za okres równy lub dłuższy niż 12 miesięcy, ale realizuje zawartą z Zakładem umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek zawartą przed 31 grudnia 2019 r."
Organ podał następnie, że ustalił, iż na 31 grudnia 2019 r. zaległość z tytułu nieopłaconych składek na koncie strony wynosiła [...] zł i przewyższa sumę przypisów składek w roku 2019, która wynosi [...] zł. Strona nie miała zawartej przed 31 grudnia 2019 r. umowy z Zakładem o rozłożenie na raty należności z tytułu składek.
Dalej następuje tylko krótka konkluzja wedle której, skarżący na 31 grudnia 2019 r. znajdował się w trudnej sytuacji i nie mógł być zwolniony z opłacania należności z tytułu składek.
Organ stwierdza następnie, że w związku z powyższym, skarżącemu nie przysługuje prawo zwolnienia z opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020r. do maja 2020r., a potem już tylko pouczenie.
Taki sposób uzasadnienia – w ocenie Sądu – nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę Sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny, dokonując uprzednio wszelkich ustaleń umożliwiających przeanalizowanie jego aktualnej sytuacji jako podmiotu zobowiązanego wobec ZUS.
Po dokonaniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego należało następnie dokonać jego subsumpcji pod mające zastosowanie w sprawie przepisy. Przyjęty na tle wykładni tych przepisów pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak – jak wyżej wskazano – nie jest rolą sądu administracyjnego.
Podzielić w tym miejscu należy pogląd, że z naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym wyroku i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Nadto prowadząc postępowanie umożliwi stronie zajęcie stanowiska i ustosunkuje się do podnoszonych przez nią kwestii. Organ ponownie rozważy czy stronie w niniejszej sprawie przysługuje wsparcie z art. 31zo ustawy z 2 marca 2020r., stanowiące pomoc publiczną zgodnie z art. 15 zzzh ustawy z 2 marca 2020r.. ponownie badając sytuację strony organ weźmie pod uwagę treść Komunikatu Komisji: Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 218/03, Dz. U. UE. Z dnia 2 lipca 2020r.), który wszedł w życie 29 czerwca 2020 r. W pkt. 1.7. Komunikatu Komisja stwierdza, że należy rozszerzyć tymczasowe ramy środków pomocy państwa na wszystkie mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa, nawet jeśli w dniu 31 grudnia 2019 r. zaliczałyby się one do kategorii przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, pod warunkiem, że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz, że nie otrzymały pomocy na ratowanie (która nie została spłacona) ani pomocy na restrukturyzację (i nadal podlegają planowi restrukturyzacji).
W razie ponownego uznania że stronie nie może być udzielona pomoc publiczna, organ wyda decyzję zawierającą niezbędne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ w takiej sytuacji wyjaśni ze wskazaniem dokładnej podstawy prawnej, z jakich powodów uznał, że skarżący znajduje się w sytuacji która uzasadnia odmowę przyznania pomocy publicznej.