Uzasadnienie
Rada Miejska Rogoźna w dniu 29 stycznia 2019r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej "u.s.g." w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.) podjęła uchwałę Nr VI/58/2019 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, dalej "Uchwała". W § 1 Uchwały Rada postanowiła, że po pozytywnym zaopiniowaniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie projektu Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przyjmuje się Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "Regulaminem".
Skargę na powyższą Uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Obornikach zaskarżając powyższą Uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 2 i § 14 ust. 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawartego w § 1 wskazanej Uchwały. Prokurator Rejonowy w Obornikach zarzucił wydanie zaskarżonej Uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej "P.p.s.a." Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części.
W motywach skargi Prokurator podnosił, że regulacja art. 19 ustawy ma charakter wyczerpujący, co w ocenie skarżącego należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony, uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień, a z drugiej nie daje on prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia aniżeli wymienione w przywołanym przepisie, gdyż stanowiłoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Odwołując się § 135 i § 134 pkt 1 i 2 Zasad techniki prawodawczej Prokurator wskazał, że za nieprawidłowy należy więc uznać przepis § 2 ust. 2 Uchwały. Odnosi się on bowiem w sposób zbędny do regulacji ustawowej, która jest obowiązująca niezależnie od treści uchwały regulaminowej lub informuje o obowiązkach wynikających z przepisów o wyższej randze ustawowej. Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17 Prokurator podniósł, że skoro że "w rozdziale XI zatytułowanym "Przepisy końcowe" wskazano, iż w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Tymczasem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania aktów prawnych wyższego rzędu. Innymi słowy, przepisy regulaminu nie są stanowione po to, by informować o obowiązywaniu uregulowań ustawowych, ale mają ściśle konkretyzować treść delegacji ustawowej z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. ".
Dalej Prokurator zarzucił, że regulacja zawarta w § 14 ust. 1 Regulaminu jest zbędna, bowiem wskazuje na materię, która może być przedmiotem umowy. Regulacja wskazująca, iż podstawą do rozliczenia między stronami jest faktura jest całkowicie zbędna, albowiem dotyczy ona stricte materii umownej i zasad wzajemnej relacji stron umowy, a więc jako taka powinna wynikać z umowy, a nie z regulaminu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Rogoźna wniósł o jej oddalenie w całości. Zakwestionowane przez Prokuratora postanowienia uchwały mają charakter porządkujący i doprecyzowujący treść Regulaminu, tak, aby dla jego odbiorców kwestie te były jasne i klarowne.
Jako oczywiste jawi się bowiem, iż § 2 ust. 2 Regulaminu stanowi odesłanie do przepisów powszechnie obowiązujących, które pozostają wiążące niezależnie od treści Regulaminu, natomiast § 14 ust. 1 odnosi się do kwestii mających charakter umowny pomiędzy Spółką a odbiorcą usług.
Burmistrz podkreślił, że ewentualne stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów nie wpłynie na stosowanie Regulaminu w pozostałym zakresie ani na prawa i obowiązki odbiorców usług, gdyż wynikają one bezpośrednio z przepisów ustawowych oraz zawieranych umów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna w części.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Rogoźnie Nr VI/58/2019 z 29 stycznia 2019 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2019 r. pod poz. 1755. Przedmiotowa Uchwała w swoim § 1 przyjmuje Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "Regulaminem".
Podstawą prawną podjętej uchwały jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r., poz. 994 w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018r., poz. 1152 w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały, dalej "u.z.z.w.z.o.ś.").
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., co reguluje wprost art. 19 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś.
Skargę na przedmiotową Uchwałę zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 P.p.s.a. Skarga prokuratora jest także wolna od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
W petitum skargi Prokurator wskazał wyraźnie, że zaskarża Uchwałę w części i wnosi o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 i § 14 ust. 1 Regulaminu zawartego w § 1 Uchwały.
Mając powyższe na względzie, Sąd w zaskarżonej przez Prokuratora części poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym. Przy czym, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego Regulaminu wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a), jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.
Do naruszeń tych zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).
Sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej Uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zawarty w powyższej ustawie art. 19 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, co oznacza, że powyższy przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Słusznie wskazuje zatem skarżący, że zawarte w przywołanym przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Tymczasem regulacja § 14 ust. 1 Regulaminu, w którym wskazano, że "Podstawą obciążenia odbiorcy usług należnościami za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest faktura.", została zdaniem Sądu wydana bez podstawy prawnej.
Nadto, powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte w dyrektywach ZTP stanowią podstawę do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji, a ich naruszenie może być ocenione jako istotne naruszenia prawa. Zasada ta stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa.
W konsekwencji, powinna uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 ZTP, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 ZTP, zgodnie z którymi w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).
Sąd podkreśla, że Rada w § 14 ust. 1 Regulaminu dokonała powtórzenia i modyfikacji unormowania zawartego w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U z 2018 r. poz. 472, dalej: "rozporządzenie". W zakwestionowanym postanowieniu § 14 ust. 1 Regulaminu Rada przyjęła, że podstawą obciążenia odbiorcy usług należnościami za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest faktura. Takie postanowienie stanowi wyprowadzenie normy prawnej z przepisu § 17 ust. 1 ww. rozporządzenia, że faktura jest podstawą dokonywania rozliczeń za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Powyższe odniesienie się w Regulaminie do treści przepisu § 17 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do modyfikacji przepisu rangi rozporządzenia zawarte w akcie prawa miejscowego, co narusza porządek prawny w stopniu istotnym.
Zdaniem Sądu, Uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co już wcześniej zostało przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony, a tym zmodyfikowany przepis rozporządzenia będzie interpretowany w kontekście Uchwały, w której go powtórzono, co w istocie prowadzi do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. CBOSA, wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, publ. Lex nr 446997, wyroki WSA: w Warszawie z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 320/21, w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, wszystkie publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu czy modyfikowaniu w uchwałach organów samorządowych przepisów rozporządzeń.
Słusznie wskazuje też Prokurator, że regulacja zawarta w § 14 ust. 1 Regulaminu jest zbędna, bowiem wskazuje na materię, która powinna być przedmiotem umowy, a nie wynikać z Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, który winien zawierać jedynie regulacje wynikające z delegacji ustawowej.
Skutkiem powyższego Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 14 ust. 1 Regulaminu, jak orzekł w pkt 1 wyroku.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Prokuratora w części dotyczącej istotnego naruszenia prawa w przyjętej przez Radę regulacji § 2 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którą "Użytym w Regulaminie pojęciom należy przypisywać znaczenie jakie nadają im akty wyższego rzędu, w tym ustawa.". Wbrew temu co podnosił Skarżący, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zakwestionowane postanowienie Uchwały w istocie nie stanowi powtórzenia powszechnie obowiązującej regulacji ustawowej, czy rozporządzenia, ani informacji o obowiązkach wynikających z przepisów o wyższej randze ustawowej.
Nie sposób bowiem przypisać postanowieniu § 2 ust. 2 Regulaminu takiej treści jaką to przytoczył Prokurator odwołując się do zakwestionowanej uchwały będącej przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku w wyroku z 24 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bk 879/17). W ocenie Sądu przywołany wyrok odnosi się do innego stanu faktycznego i prawnego.
W niniejszej sprawie, o ile można zgodzić się ze stanowiskiem, że intencją Rady było doprecyzowanie treści Regulaminu poprzez wskazanie, że użytym w Regulaminie pojęciom należy przypisywać znaczenie jakie nadają im akty wyższego rzędu, w tym ustawa, to z drugiej strony regulacji § 2 ust. 2 Regulaminu można zarzucić, że jest ona oczywista w świetle zasad wykładni postanowień aktu prawa miejscowego. Przy czym, nie można zarzuć Radzie, że przytoczyła definicje pojęć zawartych w ustawie o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków, czy w innych ustawach, co w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ocenia się jako nieuprawnione powtórzenie i modyfikacja norm zawartych w innych przepisach, co pozbawia takie postanowienia aktu prawa miejscowego charakteru normatywnego.
Nadto, wskazać należy, że odesłanie do przepisów innej ustawy dopuszcza także § 4 ust. 3 w zw. z § 143 ZTP. Nie powinno również budzić wątpliwości, że użytym w Regulaminie pojęciom należy przypisywać znaczenie jakie nadają im akty wyższego rzędu, w tym ustawa i o tyle postanowienie § 2 ust. 2 Regulaminu można uznać za zbędne. W ocenie Sądu, jeżeli w ogóle uznać powyższą regulację za wadliwą to stanowiącą nieistotne naruszenie prawa, które nie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. W tym stanie sprawy, co do zarzutu istotnego naruszenia prawa poprzez przyjęcie regulacji § 2 ust. 2 Regulaminu w § 1 Uchwały, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak orzekł w pkt 2 wyroku.