Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2022 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpoznaniu odwołania R.K. od decyzji Starosty P. z [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzją Starosty P. z [...] kwietnia 2022 r. cofnięto R.K. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B prawa jazdy. Starosta wyjaśnił, że na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. skierowano ww. kierowcę na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Strona poddała się powyższym badaniom, w następstwie czego do organu wpłynęło orzeczenie lekarskie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Kaliszu, w którym uprawniony lekarz orzekł, że istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania przez R.K. pojazdami. Powołując się na przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm., dalej: u.k.p.) organ stwierdził, że zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu stronie przedmiotowych uprawnień.
R.K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że w ostatnim czasie miał załamanie z powodu choroby żony, która zmarła [...].05.2020 r. W tym czasie jego matka I.K. chcąc pomóc i zastraszyć wystąpiła do Sądu. Odwołujący oświadczył, że nie używa alkoholu i prowadzi ustabilizowany tryb życia, a prawo jazdy jest mu bardzo potrzebne do pracy i przewozu pracowników. Dodał, że nigdy nie prowadził pojazdu po spożyciu alkoholu. Dlatego wniósł o umorzenie postępowania. W załączeniu przedłożył prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w P. z 28 lipca 2020 r. sygn. III RNs 37/20 umarzające postępowanie z wniosku Prokuratora Rejonowego w P. z udziałem R.K. o zastosowanie leczenia odwykowego.
SKO w Kaliszu uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazało, że co prawda w aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarskie z 22 lipca 2021 r. nr [...], którym uprawniony lekarz stwierdził wobec R.K. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi m.in. kat B, to z pisma z 26 sierpnia 2021 r. Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Kaliszu wynika, że strona wniosła odwołanie od tegoż orzeczenia lekarskiego.
Kolegium stwierdziło, że art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. określający, iż starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, ma charakter związany. Oznacza to, że w razie wystąpienia przesłanki w nim wymienionej organ jest zobowiązany do wydania decyzji – cofnięcia uprawnień.
Kolegium zważyło, że w myśl art. 79 ust. 2 u.k.p. uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego nadania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. (art. 79 ust. 4 zd.
1. u.k.p.). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał (art. 79 ust. 6 u.k.p.). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 u.k.p.). Jednocześnie przepis art. 79 ust. 8 pkt 2 u.k.p. określa, że w przypadku gdy w orzeczeniu lekarskim zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem uprawniony lekarz przesyła jego kopię staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej, po upływie 14 dni od dnia badania, jeżeli osoba badana lub podmiot kierujący na badania nie złożyła wniosku o przeprowadzenie ponownego badania albo orzeczenie lekarskie zostało wydane po przeprowadzeniu ponownego badania.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że skoro strona złożyła odwołanie od orzeczenia lekarskiego z [...] lipca 2021 r., to nie jest ono ostateczne i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. z tego względu zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Kolegium nakazało, by rozpatrując ponownie organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy tj. uzyskał ostateczne orzeczenie lekarskie, z którego wynikać będzie, że wobec R.K. istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami.
R.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw (zatyt. "odwołanie") od powyższej decyzji SKO w Kaliszu powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto podniósł, że prawo jazdy jest mu niezbędne do pracy. Wyjaśnił, że utrzymuje się z renty rodzinnej po zmarłej żonie w wys. 1250 zł, z czego komornik pobiera co miesiąc 700 zł.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Na wezwanie Sądu wnoszący sprzeciw uiścił wpis sądowy w kwocie 100 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] lipca 2022 r. uchylająca decyzję Starosty P. z [...] kwietnia 2022 r. o cofnięciu R.K. uprawnień do kierowania pojazdami kat. B i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozstrzygnięcie Sądu wydane w niniejszej sprawie wymaga na wstępie kilka uwag natury ogólnej odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej.
Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, ustawodawca w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: P.p.s.a.) wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. A contrario, na etapie rozpatrywania przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie w art. 138 § 2a
K.p.a. Z rozwiązaniem tym koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia sprzeciwu przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).
W razie wniesienia sprzeciwu przedmiotem kontroli jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego - decyzji kasatoryjnej, na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji.
Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zaprezentowanym zakresie, tj. według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Użycie w powołanym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, powołane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe koreluje z treścią art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny j.w.).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie wyjaśnił, dlaczego w ramach postępowania odwoławczego nie zastosował regulacji art. 136 § 1 K.p.a. uprawniającej go do przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, względnie zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Zważyć należy, iż zaskarżoną decyzją SKO w Kaliszu uchyliło decyzję Starosty P. o cofnięciu stronie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, że nie miało pewności, na skutek braku w tym zakresie ustaleń Starosty P., czy ostateczne jest orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Kaliszu z [...] lipca 2021 r. stwierdzające istnienie u strony istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Kolegium na gruncie przepisów art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 79 ust. 2, ust. 4 pkt 1, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 pkt 2 u.k.p. stwierdziło bowiem, że wydanie decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami uzależnione jest od stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.
Tymczasem strona odwołała się od orzeczenia lekarskiego z [...] lipca 2021 r., co oznacza, że nie jest ono ostateczne. W tym stanie Kolegium uznało, że wydanie decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.k.p. o cofnięciu stronie uprawnień do kierowania pojazdami z powodu istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami było przedwczesne i nakazało organowi I instancji uzupełnić materiał dowodowy o uzyskanie ostatecznego orzeczenia lekarskiego, z którego wynikać będzie, że w przypadku R.K. istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami.
W ocenie Sądu organ odwoławczy w żadnej mierze nie wyjaśnił, do czego był zobowiązany na gruncie art. 138 § 2 K.p.a., dlaczego nie podjął próby uzupełnienia postępowania dowodowego o ustalenie, czy ww. orzeczenie lekarskie z [...] lipca 2021 r. jest ostateczne. W szczególności Kolegium nie podało, dlaczego nie zobowiązało Starosty P. na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 8 pkt 2 u.k.p. do uzyskania z Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dr med. J. Nofera w Łodzi orzeczenia (odwoławczego) uprawnionego lekarza, względnie pisemnej informacji, że strona nie poddała się badaniu we wskazanym mu terminie, pomimo wniesionego odwołania od orzeczenia lekarskiego z [...] lipca 2021 r. Sąd podkreśla, że choć z akt sprawy wynika, że od wydania przez uprawnionego lekarza Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Kaliszu ([...].07.2021 r.) do dnia wydania zaskarżonej decyzji ([...].07.2022 r.) upłynął niemal rok Kolegium nie wyjaśniło również, jakie powody stały za tym, że nie wezwało na podstawie art. 136 § K.p.a. Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi do udzielenia informacji co do ostateczności orzeczenia lekarskiego o istnieniu bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych u strony do kierowania pojazdami kat.
B. W ocenie Sądu zaniechanie Kolegium, w świetle normy określonej w art. 138 § 2 K.p.a., tym bardziej nie może zasługiwać na akceptację, że organ odwoławczy powinien był mieć na uwadze, iż wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. o cofnięcie stronie uprawnień do kierowania pojazdami został skierowany do Starosty P. 2 lipca 2020 r. Kolegium uprzednio już dwukrotnie w sprawie skierowania strony na badania lekarskie wydawało decyzje kasatoryjne (z [...].10.2020 r. i z [...].01.2021 r.), by ostatecznie decyzją z [...] marca 2021 r. zakończyć tę sprawę. Ze względu na zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.) w niniejszej sprawie dotyczącej cofnięcia stronie na badania lekarskie celem ustalenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, organ odwoławczy nie powinien był poprzestać na stwierdzeniu, że brak ostatecznego orzeczenia lekarskiego o istnieniu u strony przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami staje na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy co do meritum. Takie działanie pozostawia wrażenie utrwalania paraliżu decyzyjnego organów administracji publicznej, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt I wyroku). Warto dodać, iż nie ma przeszkód prawnych, aby to Kolegium samodzielnie bądź przez zlecenie organowi I instancji ustaliło kwestę ostateczności orzeczenia lekarskiego co do istnienia u strony przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz dokonało oceny, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając wysokość poniesionego przez wnoszącego sprzeciw wpisu sądowego w kwocie 100 zł.