Uzasadnienie
Rada Miejska w Mosinie, w dniu 27 listopada 2025 roku, podjęła uchwałę Nr XXVI/235/25 w sprawie Rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w 2026 roku.
Prokurator Rejonowy w Śremie, pismem z dnia 15 maja 2025 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą uchwałę.
Skarżący zażądał stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 19 i § 26 załącznika do uchwały, ze względu na istotne naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazaniu w § 19 składu komisji konkursowej do opiniowania ofert oraz określeniu § 26 zasad wynagradzania członków komisji konkursowej do opiniowania ofert, podczas gdy w art. 5a ust. 4 ww. ustawy nie przewidziano, aby roczny plan współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego miał zawierać tego rodzaju zapisy.
W uzasadnieniu zgłoszonych żądań strona skarżąca podniosła, że przepis art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie stanowi podstawy prawnej do określania składu komisji konkursowej oraz trybu wyboru kandydata na członka tejże komisji, a także określania zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji poprzez wskazywanie, że uczestnictwo jest nieodpłatne.
W odpowiedzi na skargę Gmina Mosina wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w zakresie § 19 ust. 2 oraz § 26 załącznika do zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Gmina wskazała, że zgodnie z § 2 uchwały jej wykonanie zostało powierzone Burmistrzowi Gminy Mosina. Zatem zapis zawarty w § 19 ust. 1 uchwały nie przekracza delegacji ustawowej. Przeciwna wykładnia stanowi naruszenie zasady legalizmu.
W odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważność § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały organ wyjaśnił, że treść tej jednostki redakcyjnej stanowi powielenie przepisów prawa wprost. Przepis ma charakter informacyjny i nie modyfikuje ustawowego składu komisji. Ponadto organ wskazał, że wyrok NSA z 12.10.2017 r. o sygn. akt I OSK 2687/16 dotyczył zapisu uchwały, który opisywał tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowej, a nie wskazania z jakich osób będzie się składać sama komisja, co wynika z art. 15 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W wyroku NSA z 16.01.2025 r. o sygn. akt III OSK 2067/14 wskazano natomiast, że "(...) organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wskazać jako swoich przedstawicieli w pracach komisji podległych mu pracowników. Wynagrodzenie takich pracowników podlega stosownemu reżimowi prawnemu - w szczególności ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1135) - wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kodeksu pracy", co przeczy zasadności zarzutu o przekroczeniu kompetencji w zakresie określenia składu komisji.
Treść § 26 zaskarżonej uchwały nie ustanawia zasad wynagradzania, a więc nie modyfikuje sytuacji prawnej członków komisji konkursowej wynikającej z przepisów powszechnie obowiązujących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267)
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XXVI/235/25 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 27 listopada 2025 roku, podjęła w sprawie Rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w 2026 roku.
Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 grudnia 2025 roku pod pozycją 9190 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 19 grudnia 2025 roku, nadal obowiązuje i nie była zmieniana. Nie była także przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, czy orzeczenia sądowoadministracyjnego.
W treści § 19 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Miejska Mosiny postanowiła, że "Komisja konkursowa składa się z osób powołanych przez Burmistrza Gminy Mosina".
Na mocy § 19 ust. 2 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały ustalono, iż "W skład komisji wchodzi: czterech przedstawicieli organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego oraz dwóch przedstawicieli organizacji pozarządowych".
W świetle zaś treści § 26 załącznika do zaskarżonej uchwały "Członkowie komisji konkursowej wykonują swój mandat nieodpłatnie".
Wzorzec kontroli zakwestionowanych przez Prokuratora postanowień uchwały stanowił art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1338), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.
- 2. W świetle zaś z art. 5a ust. 4 powołanej ustawy program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:
- 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
- 2) zasady współpracy;
- 3) zakres przedmiotowy;
- 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
- 5) priorytetowe zadania publiczne;
- 6) okres realizacji programu;
- 7) sposób realizacji programu;
- 8) wysokość środków przeznaczanych na realizację programu;
- 9) sposób oceny realizacji programu;
- 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
- 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił zgodne stanowisko stron postępowania o istotnej wadliwości postanowień zawartych w § 19 ust. 2 pkt 1-2 oraz § 26 zaskarżonej uchwały.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
W świetle treści art. 5a ust 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie program współpracy winien określać tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Lokalny prawodawca upoważniony został zatem do określenia jedynie zasad działania oraz trybu powoływania komisji konkursowych.
Zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 300) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Dostrzegać więc należy, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zawarte zostały regulacje, zgodnie z którymi stwierdza się, że w skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego tej jednostki (art. 15 ust. 2b ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). W skład komisji konkursowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie (art. 15 ust. 2d ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie)
Zgodnie natomiast z art. 2da pkt 1-3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie komisja konkursowa może działać bez udziału osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, jeżeli:
- 1) żadna organizacja nie wskaże osób do składu komisji konkursowej lub
- 2) wskazane osoby nie wezmą udziału w pracach komisji konkursowej, lub
- 3) wszystkie powołane w skład komisji konkursowej osoby podlegają wyłączeniu na podstawie art. 15 ust. 2d lub art. 15 ust. 2f.
Z uwagi na powyższe przyjmuje się, że w zakresie upoważnienia ustawowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" nie da się pomieścić postanowień dotyczących składu komisji konkursowych. Przywołane regulacje ustawowe nie dają organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wkraczania w już ustawowo oznaczoną sferę członkowstwa w komisji konkursowej, co wyklucza jakąkolwiek modyfikację, czy też powielanie tych przepisów w akcie lokalnym (wyrok WSA we Wrocławiu z 11.06.2013 r., III SA/Wr 124/13, LEX nr 1330073).
Podzielając powyższy pogląd Sąd uznał za konieczne stwierdzić nieważności § 19 ust. 2 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zapisy tej jednostki redakcyjnej wkraczają bowiem w regulację ustawową i w sposób niedopuszczalny ją modyfikują.
Postanowienie, że "W skład komisji wchodzi: czterech przedstawicieli organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego oraz dwóch przedstawicieli organizacji pozarządowych" koliduje bowiem w sposób oczywisty z treścią art. 15 ust. 2d i ust. 2da ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, które przewidują, że komisja konkursowa może działać bez udziału osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 tej ustawy.
Sąd stwierdził jednocześnie, że brak jest podstaw do usunięcia z obrotu prawnego § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
Postanowienie, że "Komisja konkursowa składa się z osób powołanych przez Burmistrza Gminy Mosina" Sąd rozpoznał jako dopuszczalne uszczegółowienie treści ustawowej "Organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert", które nie skutkuje zmianą intencji ustawodawcy.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2025 r. w sprawie III OSK 2067/24 i w prawomocnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2026 r. w sprawie III SA/Po 533/26 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie da się wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne, czy też że członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności. Uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej nie może być utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji, czy też przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne.
Co istotne, wynagrodzenie takich pracowników (członków komisji) podlega stosownemu reżimowi prawnemu – w szczególności ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1135), wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kodeksu pracy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2067/24).
Przenosząc powyższy pogląd na grunt niniejszej sprawy, uznać należało, że Prokurator słusznie wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 26 zaskarżonej uchwały. W myśl tego zapisu bowiem organ ustalił zasadę, że "Członkowie komisji konkursowej wykonują swój mandat nieodpłatnie" To z kolei – jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny – stanowi naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji wyroku.