Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., wskazując na art. 40d ust. 1 oraz art. 40c ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 945), w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 marca 2020 r. w sprawie stawek dopłat do 1 ha powierzchni gruntów ornych obsianych lub obsadzonych materiałem siewnym kategorii elitarny lub kwalifikowany za rok 2019 (Dz. U. z 2020 r. poz. 489), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 2013 r. w sprawie wykazu gatunków roślin uprawnych, do których materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany przysługuje dopłata z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany (Dz. U. z 2013 r. poz. 615) odmówił M. N. wstąpienia do toczącego się postępowania w miejsce dotychczasowej strony i nabycia prawa do udzielenia pomocy finansowej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. J. N. (matka M. N.) złożyła wniosek o przyznanie dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany. Organ ocenił, że wniosek został złożony w terminie oraz zawiera niezbędne załączniki.
[...] grudnia 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynął odpis skrócony aktu zgonu J. N., zmarłej [...] listopada 2019 r.
W dniu [...] grudnia 2019 r. M. N., będący współspadkobiercą J. N., wystąpił z pismem do organu o wstąpienie do postępowania na miejsce spadkodawczyni i nabycie prawa do otrzymania płatności (do podania załączył akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] listopada 2019, Nr repertorium: [...] oraz pisemną zgodę drugiego spadkobiercy). W ww. piśmie wskazał, że oprócz tego, że jest spadkobiercą, w związku z pogarszającym się stanem zdrowia matki wszedł w posiadanie i sprawował faktyczny zarząd nad gospodarstwem rolnym matki, na podstawie ustnej umowy zawartej z matką w dniu [...] czerwca 2019 r., w obecności siostry, K. N..
Organ I instancji ocenił, że przepisy art. 40d ust. 1 oraz art. 40c ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych, dotyczące udzielania dopłat z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany, nie przewidują żadnych uprawnień dla spadkobierców. W myśl art. 922 §1 k.c. spadek stanowi ogól praw i obowiązków majątkowych zmarłego o charakterze cywilnoprawnym. Stąd też przepisy spadkowe nie mają zastosowania do szeregu praw i obowiązków. Do spadku nie należą majątkowe prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a taki charakter mają płatności z tytułu udzielania dopłat z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany.
M. N. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc, że zgodnie z art. 30 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jak wskazał, w sprawie niewątpliwie nastąpiło zdarzenie wywołujące wstąpienie w ogół praw i obowiązków - w trakcie trwania postępowania. Zostało ono bowiem wszczęte na wniosek J. N., złożony [...] czerwca 2019 r., wnioskodawczyni zmarła natomiast [...] listopada 2019 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wniosek jest kompletny, poprawny i kwalifikuje się do przyznania płatności. Zdaniem strony, brak przepisów regulujących następstwo prawne w sprawach dotyczących przedmiotowej pomocy nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że są to prawa dziedziczne. Wręcz przeciwnie, brak takich zapisów nakazuje stosowanie przepisów ogólnych.
Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na gruncie procedury administracyjnej wstąpienie następcy prawnego do postępowania na miejsce dotychczasowej strony reguluje art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołany przepis stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jednakże, przytoczony przepis reguluje skutki procesowe, bowiem w hipotezie zawartej w nim normy prawnej jest warunek, iż w rachubę wchodzą wyłącznie sprawy dotyczące praw zbywalnych lub dziedzicznych.
Organ ocenił, że przepisy dotyczące płatności do zużytego materiału siewnego nie przewidują sytuacji udzielenia płatności w przypadku następstwa prawnego. Natomiast sukcesja publicznoprawna praw jest ograniczona do przenoszenia w drodze decyzji administracyjnej praw nabytych w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Sposób zredagowania ww. przepisów poprzez zastosowanie wykładni językowej, wskazuje na możliwość udzielenia przez Agencję pomocy finansowej jedynie producentowi rolnemu, który nabył i wysiał materiał siewny w okresie od dnia 15 lipca roku poprzedzającego złożenie wniosku do dnia 15 czerwca roku złożenia wniosku. Prawa i obowiązki ze stosunków publicznoprawnych nie należą do spadku w rozumieniu art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, a zatem nie są dziedziczone.
Jak dalej wyjaśnił organ, w przypadku śmierci producenta rolnego, do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy z tytułu zużytego materiału siewnego, w obowiązującym terminie składania wniosku, jest uprawniony małżonek lub współposiadacz gospodarstwa, który prowadzi wraz ze zmarłym gospodarstwo rolne, po uprzednim uzyskaniu numeru identyfikacyjnego, w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków. Z danych zawartych w ewidencji wynika, iż M. N. nie został wskazany jako współposiadacz gospodarstwa prowadzonego przez J. N..
M. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia obu wskazanych wyżej decyzji, zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40c i 40d ustawy o organizacji niektórych rynków rolnych, poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącemu pomocy finansowej zgodnie z wnioskiem z [...] czerwca 2019 r.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie w mocy decyzji organu I instancji,
- 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 i art. 30 ust. 4 kpa polegające na odmowie uznania wnioskodawcy za stronę postępowania,
- 4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez wydanie decyzji w oparciu o nienależycie analizowany materiał dowodowy, przez co stan faktyczny sprawy nie został! dokładnie wyjaśniony i w konsekwencji organ dokonał błędnej jego oceny;
- 5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż prawo do pomocy finansowej określonej w art. 40c i art. 40d ustawy o organizacji niektórych rynków rolnych nie jest prawem dziedzicznym.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że celem wprowadzonego dofinansowania jest pomoc rolnikom spełniającym kryteria, w pokryciu wydatków związanych z nabyciem i zużyciem materiału siewnego. Przyznanie pomocy uzależnione jest od dokonania udokumentowanych wydatków przez producenta rolnego. Uznanie, że spadkobierca producenta rolnego nie nabywa praw do przedmiotowych dopłat jest dyskryminujące. Skoro długi rolnika, zaciągnięte w związku z działalnością rolniczą obciążają go w całości, a w razie jego śmierci - co do zasady - jego spadkobierców, konsekwentne jest uznanie, że również prawo do pomocy finansowej, mającej na celu pokrycie tego uszczerbku majątkowego, czyli pokrycie wydatków rolnika, jest prawem dziedzicznym. W przeciwnym bowiem wypadku doszłoby do sytuacji, w której spadkobiercy rolnika byliby pokrzywdzeni - nabywaliby wszystkie długi rolnika, lecz nie wszystkie przysługujące mu prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest bezzasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z [...] sierpnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z [...] kwietnia 2020 r., którą organ I instancji odmówił M. N. wstąpienia do toczącego się postępowania w miejsce dotychczasowej strony J. N. i nabycia prawa do udzielenia pomocy finansowej.
W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy tego, czy skarżący, jako spadkobierca i osoba zarządzająca gospodarstwem, mógł skutecznie wstąpić do postępowania wszczętego wnioskiem złożonym przez J. N. o przyznanie dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany mającej charakter pomocy de minimis w rolnictwie.
Warunki i tryb przyznawania producentom rolnym dopłat z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany zostały uregulowane w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 945 – zwanej dalej u.o.n.r.r.
Zgodnie z treścią art. 40c ust. 1 u.o.n.r.r. dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany udziela się producentom rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl ust. 2 tego przepisu warunkiem uzyskania dopłaty jest posiadanie przez producenta rolnego działek, na których uprawia się rośliny objęte dopłatami, których łączna powierzchnia jest nie mniejsza niż 1 ha (przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona uprawa lub grupa upraw, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego). Wśród warunków uzyskania pomocy, jaki musi spełnić producent rolny jest również wymóg złożenie wniosku w terminie określonym przepisami wykonawczymi (tj. od dnia 15 stycznia do dnia 25 czerwca danego roku kalendarzowego).
Dopłat udziela się zaś do powierzchni gruntów rolnych obsianych lub obsadzonych materiałem siewnym kategorii elitarny lub kwalifikowany gatunków roślin uprawnych określonych w przepisach rozporządzenia wydanego przez Radę Ministrów (art. 40c ust. 3), przy czym materiał siewny powinien być:
- - zakupiony od: przedsiębiorcy wpisanego do ewidencji przedsiębiorców prowadzących obrót materiałem siewnym, rolnika wpisanego do ewidencji rolników, prowadzącego obrót materiałem siewnym wytworzonym w posiadanym gospodarstwie lub podmiotu prowadzącego obrót materiałem siewnym na obszarze innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej,
- - wytworzony: przez przedsiębiorcę wpisanego do ewidencji przedsiębiorców, albo w gospodarstwie rolnym posiadanym przez rolnika wpisanego do ewidencji rolników w rozumieniu przepisów o nasiennictwie.
W myśl uregulowań zawartych w art. 40d u.o.n.r.r. do wniosku należy dołączyć oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza lub upoważnionego przez Prezesa Agencji pracownika, kopię faktury zakupu materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany, pochodzącej z okresu, w którym został zużyty do siewu materiał siewny zbóż lub roślin strączkowych (art. 40d ust. 3 lit. a). W ust. 4 art. 40 d u.o.n.r.r. zostały wymienione elementy, które powinna zawierać faktura tj.: datę sprzedaży, nazwę gatunku lub odmiany roślin, kategorię lub stopień kwalifikacji materiału siewnego oraz numer partii materiału siewnego.
Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o przyznanie dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany jest ustalenie spełnienia przez wnioskodawcę warunków przyznania tej dopłaty określonych w ww. przepisach u.o.n.r.r. Przy czym, co należy podkreślić i co nie budzi wątpliwości, sam fakt wydania oraz treść decyzji jest ściśle określona wskazanymi przepisami prawa.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących nabycia przez skarżącego spadku po J. N., należy wskazać, że w myśl art. 922 § 1 k.c. spadek stanowi ogół praw i obowiązków majątkowych zmarłego o charakterze cywilnoprawnym. Do spadku, z natury rzeczy, nie wchodzą prawa i obowiązki o charakterze o charakterze publicznoprawnym, wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego), nawet, jeżeli przepisy te odsyłają do norm prawa cywilnego. Stąd też do szeregu praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie mają zastosowania przepisy spadkowe.
Od ogólnej zasady niedopuszczalności sukcesji praw i obowiązków publicznoprawnych prawodawca wprowadził wyjątki, jednakże wyjątki te muszą być wyraźnie przewidziane przez prawodawcę na mocy konkretnego przepisu prawa. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sadów administracyjnych, w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie przyjmuje się wręcz zakaz sukcesji w płaszczyźnie prawa publicznego, a więc niedopuszczalność następstwa prawnego praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego, przy ocenie dopuszczalności tego następstwa zaś decydującą rolę odgrywa charakter stosunku administracyjnoprawnego materialnego. Istotą decyzji jest bowiem jednostronnie określenie, przez konkretny organ administracyjny, praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego (por.: G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym, Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod red.
J. Zimmermanna, Kraków 2007, s. 279-280). Ustawodawca - dopuszczając na zasadzie odstępstwa od zakazu sukcesję praw i obowiązków publicznoprawnych - precyzuje jednakże rodzaje zdarzeń prawnych, które powodują taką sukcesję oraz jej zakres, wskazując na rodzaje praw i obowiązków podlegających następstwu. Nie można zatem tych odstępstw interpretować rozszerzająco, lecz ściśle.
Niewątpliwie zaś, taki charakter mają płatności przyznawane z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany. W związku z tym o podmiocie uprawnionym do otrzymania płatności po śmierci rolnika nie decydują przepisy prawa spadkowego, ale wyłącznie ww. przepisy regulujące warunki i tryb przyznawania płatności z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany. Przepisy te nie przewidują przyznania płatności spadkobiercy producenta rolnego, który złożył wniosek o przyznanie tych płatności. W konsekwencji, skarżący nie mógł wstąpić do wszczętego postępowania w miejsce zmarłej J. N..
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.