Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich [...] określił M. Sp. o. o. w Ś. wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni [...] na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w związku z udzielonym M. Sp. o. o., w Ś. pozwoleniem wodnoprawnym objętym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], ustaliło temu przedsiębiorstwu w formie informacji kwartalnej za okres [...] 2018 r., opłatę zmienną w wysokości [...] zł. za pobór wód podziemnych. Ustalenie w powołanej informacji kwartalnej wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych nastąpiło w oparciu o oświadczenie strony o zakresie i celu poboru wód składanego na potrzeby określenia opłaty zmiennej za [...] kwartał 2018 r., tj. z uwzględnieniem wskazanego przez stronę wyłącznie jednego celu poboru wód: związanego z realizacją zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (§ 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne).
W dniu [...] kwietnia 2019r. M. Sp. z o.o. dokonała zapłaty opłaty zmiennej za okres [...] kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych w wysokości [...] zł.
Jak dalej wskazał organ, zebrane w toku przeprowadzonego postępowania dokumenty, dostarczone przez stronę, wykazały, że M. Sp. o. o. z siedzibą w Ś.. pomimo wskazania w oświadczeniu o zakresie i celu poboru wody wyłącznie jednego celu poboru wody, tj. związanego z realizacją zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, określonego w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne), dostarcza wodę również podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, tj. zgodnie z celem określonym w § 5 ust. 1 pkt 27 cyt rozporządzenia (pobór, uzdatnianie, dostarczanie wody).
Jak wyjaśnił organ, M. Sp. o. o.. jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1292), gdyż prowadzi działalność gospodarczą m. in. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
Okoliczność ujmowania, uzdatniania i dostarczania pobieranej wody podziemnej na potrzeby również przedsiębiorców i podmiotów publicznych {obok zbiorowego zaopatrywania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi) potwierdziła kontrola gospodarowania wodami przeprowadzona przez przedstawicieli Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w dniu [...] maja 2019 r. w siedzibie przedsiębiorstwa, objęta protokołem kontroli nr [...] Wyniki przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami nakazywały dokonanie kwalifikacji części wód pobranych przez spółkę na cele określone w § 5 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (pobór, uzdatnianie, dostarczanie wody - na rzecz przedsiębiorców i podmiotów publicznych) oraz części wód pobranych przez spółkę na cele określone w § 5 pkt 40 cyt. rozporządzenia (zbiorowe zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi).
W opisanym stanie faktycznym, w toku postępowania mającego na celu ustalenie wysokości opłaty za korzystanie z usług wodnych - poboru wód podziemnych przez M. Sp. z o. o. organ stwierdził, że wysokość zobowiązania jest inna, niż wykazana w oświadczeniu złożonym przez spółkę.
Dyrektor Zarządu Zlewni [...], decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...], określił M. Sp. o. o. za okres [...] kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł. Spółka wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] wskazał, że wydana przez organ I instancji decyzja nie zawiera informacji, na jakiej podstawie określono ilości wody na poszczególne cele, tj. do celów zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody na potrzeby zaopatrzenia podmiotów publicznych i podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Jak wskazał organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji organ I instancji przedstawił jedynie końcowe wartości ilości pobranej wody celem obliczenia należnej wartości, tj. [...] na cele poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz [...] mł na cele realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę. Nadto, organ wskazał, że to nie spółka, a osoby kontrolujące miały dokonać podziału pobranych wód na dwa cele w [...] kwartale 2018 roku.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Zarządu Zlewni [...] wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania, w dnia [...] maja 2019 r., odbyła się kontrola gospodarowania wodami w siedzibie M. Sp. z o.o., której zamiarem było ustalenie wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez spółkę - co odpowiada dyspozycji przepisu art. 270 ust. 6 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym wysokość opłaty za usługi wodne zależy nie tylko od ilości pobranej wody, ale również od przeznaczenia wody. Na podstawie sporządzonego protokołu kontroli nr: [...] wskazano, m.in., ilość wód podziemnych pobranych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] Dane dotyczące ilości pobranych wód na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego przyjęto w oparciu o dokumentację przedstawioną przez spółkę, tj. miesięczne rozliczenie produkcji wody na poszczególne ujęcia {IV kwartał 2018 r.), zrealizowana ilość produkcji wody-zestawienie za okres 2018 r., szacunkowy podział poboru, sprzedanej i niesprzedanej wody za IV kwartał 2018 r. dla ujęcia składającego się z dwóch studni zlokalizowanych na terenie SP ZOZ w Ś., dla potrzeb awaryjnego zaopatrzenia w wodę Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ś. oraz jako uzupełniające źródło wody dla komunalnego ujęci wody przy ulicy [...] w Ś. oraz zestawienia sprzedaży za IV kwartał 2018 r. wg ujęć całościowe oraz z podziałem na firmy, podmioty publiczne i gospodarstwa domowe (pozostali).
Na podstawie zestawienia: zrealizowana ilość produkcji wody, dla ww. ujęcia, po wspólnej analizie dokumentów, w protokole przyjęto ilość pobranej wody [...] m3. W oparciu o zestawienie, po analizie dokumentów, w protokole przyjęto ilość sprzedanej wody [...] m3. Tym samym, ilość niesprzedanej wody wynikająca z różnicy ilości pobranej wody i ilości sprzedanej wody wynosi [...] mł. Zgodnie z zestawieniem, dla ww. ujęcia, po analizie dokumentów, w protokole przyjęto ilość sprzedanej wody podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i podmiotom publicznym [...] m3. Na podstawie zestawienia dla ww. ujęcia, po analizie dokumentów, w protokole przyjęto ilość sprzedanej wody podmiotom prowadzącym gospodarstwa domowe (ludności) [...] mł. (cel [...]). Analiza dokumentów przeprowadzona przez organ pozwoliła na przyjęcie w treści protokołu kontroli, że dla celu nr [...] tj. poboru, uzdatniania i dostarczania wody w oświadczeniu za IV kwartał 2018 r. spółka pobrała [...] m3 wody - wartość ta wynika z sumy ilości sprzedanej wody podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i podmiotom publicznym [...] m3 oraz ilości niesprzedanej wody [...] m3, jak również na cel nr [...], tj. zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi [...] m3, która odpowiada ilości sprzedanej wody podmiotom prowadzącym gospodarstwa domowe (ludności).
Analiza dokumentacji i rozdziału pobranych wód podziemnych do celów zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody na potrzeby zaopatrzenia w wodę podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, pozwoliła organowi przy określeniu opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych do części wód podziemnych pobranych do celów zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi przyjąć stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) wynoszącą [...] zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych, a do części wód pobranych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody przyjąć stawkę ustaloną w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia wynoszącą [...] zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych.
Jak dalej wskazał organ, analiza przedmiotowej dokumentacji została przeprowadzona w obecności strony postępowania, tj. M. Sp. z o.o. i została przez stronę zaakceptowana, czego potwierdzeniem jest podpisanie protokołu kontroli z dnia [...] maja 2019 r.
M. Sp. o. o wniosło odwołanie od wskazanej wyżej decyzji.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że analiza dokumentów przeprowadzona przez organ I instancji pozwoliła na przyjęcie w treści protokołu kontroli, że dla celu 27 tj. poboru, uzdatniania i dostarczania wody w oświadczeniu za IV kwartał 2018 r.. M. pobrało [...] mł która wynika z sumy ilości sprzedanej wody podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i podmiotom publicznym [...] mł oraz ilości niesprzedanej wody [...] mł jak również na cel nr [...] tj. zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi [...] mł która odpowiada ilości sprzedanej wody podmiotom prowadzącym gospodarstwa domowe (ludność). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ I instancji mógł w odpowiedni sposób określić stawkę opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. z podziałem na cel.
Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określono odpowiednio w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a, § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c oraz § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Do ustalenia wysokości opłaty, spośród procesów uzdatniania wód stosowanych przez podmiot korzystający z usług wodnych, przyjęto proces polegający na odmanganianiu, któremu przypisano najniższy współczynnik różnicujący (§ 5 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 4 ww. rozporządzenia). Wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. wynosi [...] zł. Nie ulega wątpliwości, że wysokość opłaty musi być powiązana z celem jej wykorzystania, na co bezpośrednio wskazuje zarówno regulacja ustawy Prawo wodne, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego w sprawie stawek opłat za usługi wodne. Bez znaczenia pozostaje przy tym, jaki podmiot świadczący usługi wodne, jak również jaki jest cel jego działalności gospodarczej, gdyż powyższe ma jedynie znaczenie z punktu widzenia organizacji usług wodnych, o czym bezpośrednio przesądza art. 35 ust. 2 ustawy Prawo wodne wskazując, że gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt l\/ SA/Po 535/19).
M. Sp. z o.o. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia obu wskazanych wyżej decyzji, zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 270 ust. 1 i 6 w związku z art. 272 ust. 1 i 2 w związku z art. 274 pkt 2 lit. za w związku z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę na cele związane z poborem, uzdatnianiem, dostarczaniem wody,
- 2) art. 552 ust. 2 a pkt 2 Prawa wodnego, poprzez nie zastosowanie tego przepisu i pominięcie przez organ w toku postępowania kwartalnego oświadczenia Spółki,
- 3) art. 23 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
- 4) § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
- 5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego,
- 6) art. 7a § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
- a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku ku temu podstaw,
- b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego naruszenie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Ponadto, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli według powyższych zasad Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie dla skarżącej spółki wysokości opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych w oparciu o pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...]
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 30 ze zm. – dalej "ustawa Pr.w.") oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), dalej zwane "rozporządzeniem".
W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zmiana systemu opłat za pobór wód nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275).
Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana ([...] Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne.
W przepisach ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono zatem szereg instrumentów ekonomicznych, służących gospodarowaniu wodami, które mają się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 678/20).
Stosownie do treści przepisu art. 267 pkt 1 ustawy, instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Pr.w.). Zgodnie z art. 270 ust. 1 ustawy, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ - co najmniej 20 lat hydrologicznych), oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6).
Jak wynika z art. 272 ust. 1 ustawy Pr.w., wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Powołanym wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. ustalono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do prawidłowego wyliczenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.
Jak wskazano wyżej, organy przyjęły, na podstawie ustaleń kontroli z dnia [...] maja 2019 r., że strona skarżąca dla celu 27 tj. poboru, uzdatniania i dostarczania wody w oświadczeniu za IV kwartał 2018 r. pobrała [...] mł, a na cel nr [...] tj. zbiorowe zaopatrzenie mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi [...] mł, która odpowiada ilości wody sprzedanej podmiotom prowadzącym gospodarstwa domowe.
Przy obliczeniu opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r. zastosowano dwie stawki z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r., odpowiednio wynoszącą [...] zł/m3 – dla celów zbiorowego zaopatrywania w wodę (z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c), oraz drugą stawkę wynoszącą [...] zł/mł - dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a).
Zdaniem strony skarżącej, organy administracji publicznej powinny przyjąć stawkę jednostkową z § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia.
Odnosząc się do przedstawionych wyżej stanowisk, wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 2028) ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 21 tej ustawy, zbiorowe zaopatrzenie w wodę to "działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne".
Jak wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne powołane są do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Bezspornym jest, że skarżąca spółka została powołana przez M. i Gminę Ś. do świadczenia (m.in.) takich właśnie usług. Orzecznictwo oraz doktryna rozróżniają jednakże cel prowadzenia działalności gospodarczej od wykorzystania wody przez jej odbiorcę, a więc cel jej dostarczenia. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie rozróżnia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz wody, która byłaby wykorzystywana do innych celów – przemysłowych, rolniczych, budowlanych.
Natomiast w przypadku ustawy Prawo wodne - w art. 35 ust. 1 ustawodawca wskazał, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Stosownie do treści art. 272 ust. 1 ustawy Pr.w. opłata wodna jest opłatą za usługę wodną, a więc za możliwość korzystania z wód przez gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Przy uwzględnieniu treści art. 274 ustawy Pr.w., wprowadzającego maksymalne stawki opłaty za pobór wód, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, przyjąć należy, że w przypadku opłat kluczowe znaczenie ma cel dostarczenia wody określony w pozwoleniu wodnoprawnym, na podstawie którego następuje pobór wód, a które określa sposób wykorzystania pobranej wody przez finalnego odbiorcę, któremu woda jest dostarczana.
Reasumując, wysokość opłaty musi być powiązana z celem jej wykorzystania, na co bezpośrednio wskazuje zarówno regulacja ustawy Prawo wodne, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego w sprawie stawek opłat za usługi wodne.
Za powyższym sposobem interpretacji omawianych przepisów przemawia wykładnia przepisów Prawa wodnego, uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 678/20).
Charakter opłat za usługi wodne, jako daniny publicznej, wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie organ przyjął, że wynikająca z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty dotyczy pobranych wód podziemnych, które nie zostały dostarczone dla celów zbiorowego zaopatrywania w wodę ludności na cele bytowe i socjalne (§ 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia), a które zakwalifikował jako pobrane dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a więc rozliczył niekorzystnie dla spółki – według wyższej stawki (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 678/20).
Wskazać należy, że zgodnie z art. 552 ust. 2 pkt 1 ustawy Pr.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód.
W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] wskazano, że skarżąca spółka dokonuje poboru wód podziemnych z ujęcia wody zlokalizowanego na terenie SP ZOZ w Ś. dla potrzeb awaryjnego zaopatrzenia w wodę Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ś. oraz jako uzupełniające źródło wody dla komunalnego ujęci wody przy ulicy [...] w Ś. W sytuacji, gdy spółka pobrała ilościowo więcej wody, aniżeli następnie sprzedała w ramach wykonywania usług zaopatrzenia w wodę ludności i gospodarstw, to należało ustalić, jaki był faktyczny cel wykorzystania pozostałych ilości dostarczonej wody, na co organ II instancji wskazywał w wydanej wcześniej decyzji kasacyjnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 678/20).
Przyjęte w decyzji organu I instancji wielkości poboru wód podziemnych oraz wielkości sprzedaży z rozbiciem na poszczególne cele, zostały ustalone w oparciu o dokumenty przedstawione przez spółkę w ramach kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2019 r. oraz na podstawie przeprowadzonej w obecności strony analizy tej dokumentacji, której rezultatem był podpisany przez spółkę protokół z kontroli, do którego zdaniem organów nie zgłoszono zastrzeżeń. Jak wynika jednakże z zarzutów podniesionych w skardze, skarżąca kwestionuje dokonane przez organ ustalenia, zarzucając brak wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechanie ustalenia rzeczywistego poboru wód.
W tym stanie rzeczy, jak również z uwagi na brak w materiale dowodowym, zgromadzonym w aktach sprawy, dokumentów, na podstawie których organ poczynił ustalenia, co powoduje brak możliwości dokonania w tym zakresie jakiejkolwiek kontroli, Sąd za uzasadnione uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania.
Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o ustaleniu opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, jest niekompletny. Do akt sprawy nie załączono bowiem dokumentacji zebranej na wcześniejszym etapie postępowania w sprawie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód z przedmiotowego ujęcia, w tym pism i dokumentów złożonych przez spółkę.
Również w uzasadnieniu decyzji, organy obu instancji poza ogólnym stwierdzeniem, że ustaleń dokonano na podstawie wymienionej dokumentacji, nie wskazały w oparciu o jakie konkretnie dowody ustalono stan faktyczny, w szczególności w zakresie faktycznego celu wykorzystania dostarczanej wody, poza wykonywaniem usług zaopatrzenia w wodę ludności i gospodarstw. Brak również w tym zakresie jakiejkolwiek oceny, co czyni zasadnym również zarzut naruszenia art.107§ 3 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, w szczególności uzupełni materiał dowodowy o dokumentację zgromadzoną na wcześniejszym etapie postępowania oraz po umożliwieniu spółce przedstawienia dodatkowych dowodów i dokonana ponownego wyliczenia stronie skarżącej wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.
Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.. w zw. z § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018.265).