Uzasadnienie
Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z 28 lutego 2022 r. nr XLI/510/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2022 r., poz. 2746).
Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały organ powołał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: "u.s.g." i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), dalej: "ustawa".
Skarżący zarzucił istotne naruszenie:
- 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy przez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym dla "członków ochotniczych straży pożarnych", podczas gdy art. 15 ust. 1 i 2 ustawy uprawniają radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach "strażakowi ratownikowi Ochotniczej Straży Pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej;
- 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 2 ustawy przez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczych i szkoleniu pożarniczym z pominięciem uczestnictwa w akcji ratowniczej i ćwiczeniu, czym w sposób nieuprawniony zawężono zakres przysługującego ekwiwalentu pieniężne, nie wypełniając w pełnym zakresie obecnie obowiązującej delegacji ustawowej;
- 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy przez ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczych i szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne upoważnione podmioty w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy za każdą godzinę, podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej";
- 4. art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. z § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej: "załącznik do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej", polegające na ustaleniu w § 3 uchwały, że uchyla się poprzednio obowiązującą uchwałę Nr XXX/204/08 z dnia 24 listopada 2008 r., podczas gdy ta uchwała utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do jej podjęcia.
Skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w związku z przystąpieniem do podjęcia nowej uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych.
W dodatkowym piśmie procesowym (k.
- 50) skarżący podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, natomiast organ w dodatkowym piśmie procesowym (k.
- 59) podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w związku z podjęciem uchwały z 30 stycznia 2013 r. nr LI/685/23 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w Dopiewie, Zakrzewie i Palędziu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu.
Odnosząc się zatem do stanowiska z odpowiedzi na skargę i dodatkowego pisma procesowego organu należy zauważyć, że konsekwencją stwierdzenia nieważności jest m. in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. W związku z tym prawnie uzasadnione było przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonej aktu prawa miejscowego wobec możliwości egzekwowania przestrzegania zakwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, która upoważnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w całości lub w części. Istota stwierdzenia nieważności polega bowiem na pozbawieniu mocy obowiązującej od samego początku, w przeciwieństwie do uchylenia wywierającego skutki jedynie na przyszłość. Z uwagi na to kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały wskutek podjęcia 30 stycznia 2023 r. nowej uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyrok o sygn. akt II SA/Wr 1459/97).
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu Łub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).
Jak trafnie wskazał skarżący, art. 15 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które nie jest tożsame z pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej", użytym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami Ochotniczej Straży Pożarnej".
Jak wynika natomiast z art. 8 ustawy "strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej" jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który spełnia określone w nim wymagania, mianowicie: (1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, (2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, (3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, (4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, (5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.
Analiza powyższej regulacji prawnej nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji, co trafnie zaakcentował Prokurator, zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień nie przyznaje ustawa.
Zaskarżona uchwała przewiduje ekwiwalent jedynie za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym, podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wynika, że przysługuje on za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.
Ponadto art. 15 ust. 1 i 2 ustawy uprawniają radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W zaskarżonej uchwale przyznano natomiast ekwiwalent za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym "za każdą godzinę".
Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę.
Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli więc organ stanowiący nie realizuje wytycznych zawartych w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por.: wyrok o sygn. akt I SA/Gl 484/18).
Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 17 grudnia 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1–6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.), dalej "u.o.p."). W art. 28 ust. 1 u.o.p. zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Tarnowo Podgórne wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę z 24 listopada 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych.
Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.
Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej także do aktów prawa miejscowego.
W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 u.o.p.). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała z 24 listopada 2008 r., skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r.
Podzielając zatem stanowisko skargi Prokuratora, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała została sporządzona z przekroczeniem delegacji ustawowej.
Wobec tego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w sentencji.