Uzasadnienie
Dnia [...] kwietnia 2020r. M. S. (dalej: skarżąca) wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w C. (dalej: organ) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec – maj 2020r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm.) odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020r.
W uzasadnieniu organ podał, że wnioski o zwolnienie z opłacania składek można było składać do 30 czerwca 2020r. W tym terminie należało też przekazać do ZUS deklaracje rozliczeniowe i imienne raporty miesięczne za marzec, kwiecień i maj 2020r. Do dnia 30 czerwca 2020r. do organu nie wpłynęły dokumenty rozliczeniowe za miesiąc maj 2020r. Prawidłowe dokumenty rozliczeniowe zostały przekazane dnia [...] lipca 2020r. W związku z powyższym na dzień rozpatrywania wniosku za maj 2020r. brak jest należności podlegających zwolnieniu.
[...] lipca 2020r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podała, że deklaracje za maj 2020r. zostały przekazane z opóźnieniem z powodu awarii programu płatnik po wgranej nowelizacji (informatyk nie mógł znaleźć błędu a na telefon centrali ZUS nie można było się dodzwonić i zaraz po ustaleniu z centralą ZUS na czym błąd polega do ZUS zostały wysłane wszystkie zestawy).
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P., z upoważnienia Prezesa ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2020r. odmawiającą skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za miesiąc maj 2020r.
W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 31zq pkt 3 ustawy z 2 marca 2020r. podał, że skarżąca złożyła deklarację rozliczeniową za maj 2020r. po terminie, bo [...] lipca 2020r. i nie była zwolniona z obowiązku jej złożenia. W związku z tym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020r., jak zasadnie przyjęto w decyzji z [...] lipca 2020r.
W terminowo wniesionej skardze (k. 4 i 25) skarżąca wniosła o zwolnienie jej z opłacania składek. Podał, że osoba, która przesyłała w jej imieniu deklaracje miała problem z aktualizacja programu Płatnik i dopiero po uzyskaniu informacji z działu technicznego ZUS w dniu [...] lipca 2020r. po rozwiązaniu problemu z aktualizacją Windowsa możliwe było wysłanie deklaracji. Do skargi załączyła oświadczenie informatyka (bez podpisu).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podał, że z treści oświadczenia złożonego przez informatyka w dniu [...] września 2020r. wynika, że problem dotyczący aktualizacji programu Windows został rozwiązany w dniu [...] lipca 2020r. A zatem wyjaśnienia skarżącej i informatyka są rozbieżne. Organ podał, że skarżąca miała również możliwość przekazania dokumentów do Zakładu za pośrednictwem operatora pocztowego lub bezpośrednio w Zakładzie. Uchybienie terminu nastąpiło więc z winy Skarżącego.
Pismem z [...].11.2020r. prowadząca księgowość skarżącej U. T. wyjaśniła, że nie mogła wysłać dokumentów pocztą, jest osobą powyżej [...] roku życia i w okresie pandemii miała ograniczone możliwości przemieszczania się a ZUS zalecał przekazywanie dokumentów drogą elektroniczną. Nadto podała, że wszystko mogłoby potoczyć się inaczej, gdyby ZUS przesłał stosowną informację do nowej aktualizacji programu płatnik.
Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 121 P.p.s.a została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (wniosek skarżącej k. 24, zgoda organu k. 31 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, który mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020.1842 – dalej ustawa z 2 marca 2020r.).
W przepisach art. 31 zo i n. ustawy przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 osób.
Zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3);
Zgodnie z art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
W niniejszej sprawie skarżąca skorzystała z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ rozpoznał wniosek skarżącej z [...] kwietnia 2020r. za każdy miesiąc osobno. W aktach brak informacji dotyczących rozpoznania wniosku za kwiecień i maj 2020r. Zaskarżonymi decyzjami z [...] lipca 2020r. i [...] sierpnia 2020r.(po ponownym rozpatrzeniu sprawy) odmówił zwolnienia z opłacania składek za maj 2020r. Bezsporne było, że deklarację rozliczeniową za ten miesiąc skarżąca złożyła [...] lipca 2020r., z naruszeniem terminu, który upłynął 30 czerwca 2020r. Bezsporne było również i to, że nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji.
W wyjaśnieniach dotyczących uchybienia terminu skarżąca wskazywała na problemy z wdrożeniem aktualizacji programu Płatnik i brakiem możliwości uzyskania informacji dotyczących tego programu telefonicznie w centrali ZUS, z uwagi na brak możliwości dodzwonienia się. Podała, że po otrzymaniu takiej informacji deklarację przesłała [...] lipca 2020r.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).
W przedmiotowej sprawie prowadzonej z wniosku z [...] kwietnia 2020r. skarżąca na żadnym jej etapie nie otrzymała od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów za maj 2020r. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020r. a jak wynika ze znajdującego się na stronie ZUS komunikatu z dnia 25 czerwca 2020r. w dniu 26 czerwca 2020r. mogły występować ograniczenia w komunikacji elektronicznej z ZUS w programie Płatnik. W tym czasie planowano wdrożenie nowej metryki 200 dla wersji 10.02.002 programu, związanej z wdrożeniem zmian. Wyjaśnienia skarżącej dotyczące problemów z elektroniczną wysyłką dokumentów w końcowym okresie upływającego terminu były więc wiarygodne, organ nie zaprzeczył ich istnieniu. Nie zostały również podważone wyjaśnienia skarżącej o trudnościach związanych ze skontaktowaniem się z organem w celu wyjaśnienia przyczyn problemów technicznych.
W ocenie Sądu trudności związane z działaniem programu Płatnik, a także komplikacje w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu.
Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.
W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.
Jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl), ZUS od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych.
Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od dnia 4 maja 2020 r., uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie, zrobił to dopiero pismem z [...] sierpnia 2020r., kiedy już termin do złożenia dokumentów minął.
W ocenie Sądu, w sprawie doszło także do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19).
Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z dnia [...].07. 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej.
Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić wymaganą dokumentację, tym bardziej, że nie wiedząc o problemach z funkcjonowaniem programu Płatnik wynikających z wdrożenia nowej metryki 26 czerwca 2020r. pozostawała w przekonaniu, że zdąży wypełnić wszystkie formalności. Organ powinien był o to zadbać. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak.
Uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe, stwierdzając, że naruszenia wskazanych powyższej przepisów k.p.a. miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2020r.
Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem przepisów art. 10 § 1 i 79 a k.p.a. organ weźmie pod uwagę, że niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ rozstrzygnie na korzyść skarżącej, stosownie do art. 81a k.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, tj. pominie brak wpływu dokumentów do ZUS za maj 2020r. do 30.06.2020r. jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Ewentualnie biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust., 2 ustawy z 2 marca 2020r. (zmiana: Dz.U. 2020.2255) organ zawiadomi skarżącą o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia.
Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia (i po wydaniu zaskarżonej decyzji) to obejmuje zdarzenia, które miały "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020.491).