Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 24 września 2026 r., sygn. akt III SA/Po 691/26

Uzasadnienie

Na sesji w dniu 18 grudnia 2025 r. Rada Miasta Poznania (dalej: Rada Miasta lub Organ) podjęła uchwałę nr XXIX/529/IX/2025 w sprawie Planu ogólnego miasta Poznania (zwaną dalej: Uchwałą), który to plan (zwany dalej: Planem ogólnym), w postaci danych przestrzennych, stanowi załącznik do Uchwały (zob. jej § 1 ust. 3).

Pismem datowanym na 25 maja 2026 r. (data wpływu do Organu: 3.6.2026 r.) A. S. (dalej: Skarżący), reprezentowany przez ad A., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę w części odnoszącej się do działki nr 74/7 (ark. 08, obr. Radojewo) położonej przy ul. Piołunowej w Poznaniu (zwanej też dalej: Nieruchomością). Zarzuciwszy naruszenie:

1. 1) art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie: u.p.z.p.) – przez wprowadzenie względem Nieruchomości ograniczeń w sposobie jej zagospodarowania, które pozostają nieadekwatne do zakładanych celów publicznych oraz prowadzą do nadmiernej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich Skarżącego, jak również przez brak wykazania przez organ planistyczny, że tak daleko idąca ingerencja w prawo własności jest konieczna i proporcjonalna dla osiągnięcia celów publicznych związanych z polityką przestrzenną miasta Poznania (zwanego dalej: Miastem);
2. 2) naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. – przez nieuwzględnienie uwag mieszkańców i wniosków złożonych w trybie konsultacji społecznych, bez podania uzasadnienia merytorycznego, jak również przez arbitralne i niezasadne wyznaczenie strefy otwartej SO dla Nieruchomości, mimo braku dostatecznych przesłanek faktycznych i planistycznych uzasadniających wyłączenie przedmiotowej nieruchomości spod możliwości rozwoju zabudowy mieszkaniowej, a także przy pominięciu faktu, że dla nieruchomości znajdujących się w bliskim sąsiedztwie – m.in. działek nr 74/8 i 74/2 – wyznaczono strefę wielofunkcyjną z zabudową miejską SW, co świadczy o niespójnym sposobie kształtowania przeznaczenia terenów przez organ planistyczny – wniósł o: (i) stwierdzenie nieważności Uchwały w części odnoszącej się do Nieruchomości, (ii) przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi – tj. decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 16.7.2025 r. o umorzeniu postępowania ws. Skarżącego (nr [...]), na okoliczność posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w złożeniu skargi; pisma [...] S.A. z 26.3.2025 r. (nr [...]), na okoliczność potwierdzenia dostępu Nieruchomości do lokalnej infrastruktury wodociągowej; pisma [...] sp. z o.o. z 20.8.2025 r. (nr [...]), na okoliczność potwierdzenia dostępu Nieruchomości do przyłącza energetycznego – oraz (iii) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że Skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu Uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w skrócie: u.s.g.), gdyż jest właścicielem działki nr 74/7, a Uchwała poprzez ustalenie dla tej nieruchomości strefy otwartej SO, wprowadza istotne ograniczenia w zakresie jej zagospodarowania i zabudowy, Skarżący planował realizować na Nieruchomości inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i wystąpił w tym celu w dniu 14 lipca 2025 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie: decyzji w.z.), lecz postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone wobec ustalenia, że dla Nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.). "Nie zmienia to jednak faktu, że ustalenia planu ogólnego bezpośrednio oddziałują na sytuację prawną Skarżącego jako właściciela nieruchomości.

Plan ogólny stanowi bowiem akt planowania przestrzennego wyznaczający kierunki polityki przestrzennej gminy i wpływający na możliwość uchwalania lub zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także na dopuszczalność realizacji przyszłej zabudowy. Ustalenie dla nieruchomości Skarżącego strefy otwartej SO w sposób istotny ogranicza możliwość wykorzystania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ingerując tym samym w sposób wykonywania prawa własności. W konsekwencji zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącego, gdyż jej ustalenia w sposób bezpośredni wpływają na zakres uprawnień właścicielskich związanych z możliwością zagospodarowania posiadanej nieruchomości". W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez r. K., wniosła o jej oddalenie w całości i przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że działka Skarżącego znajduje się na terenach oznaczonych w Planie ogólnym symbolem 32SO (strefa otwarta), dla której w tym planie ustalono profil funkcjonalny podstawowy obejmujący: teren rolnictwa z zakazem zabudowy, teren lasu, teren zieleni naturalnej, teren wód, teren komunikacji, teren ogrodów działkowych, teren infrastruktury technicznej, i nie ustalono dodatkowego profilu funkcjonalnego. Zarazem działka Skarżącego znajduje się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko – Radojewo – Umultowo", część Dolina Warty – A w Poznaniu, przyjętego przez Radę Miasta uchwałą nr CV/1204/IV/2006 z dnia 10 października 2006 r. (dalej jako: Plan miejscowy), zgodnie z którym przedmiotowa działka przeznaczona jest pod teren oznaczony symbolem 2R – tereny rolnicze, dla których ustalono zakaz zabudowy kubaturowej.

Sporządzenie i uchwalenie Planu miejscowego miało w szczególności na celu zachowanie i ochronę cennych przyrodniczo terenów północnego klina zieleni Miasta. Działka Skarżącego w ewidencji gruntów i budynków posiada klasoużytek "R", oznaczający "grunty orne". W kolejnych studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta działka Skarżącego znajdowała się:

1. - na terenie oznaczonym symbolem ZKO2 jako "tereny otwarte cenne przyrodniczo – współtworzące klinowo-pierścieniowy system zieleni" (Studium z 2008 r.);
2. - na terenie oznaczonym symbolem ZO, opisanym jako "tereny zieleni nieurządzonej, tereny leśne i do zalesień, użytki rolne (grunty rolne, sady, użytki zielone: łąki i pastwiska, nieużytki, tereny odłogowane), tereny zadrzewione, dna dolin rzek, strumieni, jezior, stawów, wody powierzchniowe w granicach klinowo-pierścieniowego systemu zieleni i położone poza tym systemem", na mapie Kierunków oznaczonym dodatkowo szrafem: "strukturalne kliny zieleni" (Studium z 2014 r.);
3. - na terenie wyłączonym z zabudowy, oznaczonym symbolem ZO, opisanym jako "tereny zieleni nieurządzonej, tereny leśne i do zalesień, użytki rolne (grunty rolne, sady, łąki, pastwiska, nieużytki, tereny odłogowane) tereny zadrzewione oraz wody powierzchniowe", na mapie Kierunków oznaczonym dodatkowo szrafem: "klinowo-pierścieniowy system zieleni Miasta" (Studium z 2023 r.).

Ponadto działka Skarżącego położona jest: w specjalnym obszarze ochrony siedlisk (SOO) Biedrusko – PLH300001, należącym do sieci Natura 2000, oraz w obszarze jednostki krajobrazu priorytetowego "Poznań – Północny Klin Zieleni" (nr 2384), ustalonym w Audycie krajobrazowym województwa wielkopolskiego, przyjętym uchwałą nr LI/1000/23 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 marca 2023 r. Zatem rozwiązania przyjęte w Planie ogólnym stanowią kontynuację polityki przestrzennej wyrażonej we wcześniejszych dokumentach planistycznych. W dalszej części odpowiedzi na skargę pełnomocnik Organu odniósł się do pozostałych twierdzeń i zarzutów skargi.

Na rozprawie w dniu 24 września 2026 r. pełnomocnik Rady Miasta podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę. Ponadto wskazał, że procedura uchwalenia Planu ogólnego została zbadana i pozytywnie zweryfikowana w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2026 r. o sygn. akt II SA/Po 188/26. Na pytanie Sądu oświadczył, że Organ nie kwestionuje legitymacji skargowej Skarżącego. Ponadto stwierdził, że Plan miejscowy dla spornego terenu nadal obowiązuje i nie są prowadzone żadne prace zmierzające do jego zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu, gdyż Skarżący nie wykazał, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym postanowieniami uchwały nr XXIX/529/IX/2025 Rady Miasta Poznania z dnia 18 grudnia 2025 r. w sprawie Planu Ogólnego miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 30.12.2025 r. poz. 9903).

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie: j.s.t.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P.

Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5.6.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę nr XXIX/529/IX/2025 Rady Miasta Poznania z dnia 18 grudnia 2025 r. w sprawie Planu ogólnego miasta Poznania (w skrócie: Uchwała) – który to plan (w skrócie: Plan ogólny), w postaci danych przestrzennych, stanowi załącznik do Uchwały – która to uchwała weszła w życie po 14 dniach od dnia jej ogłoszenia (zgodnie z § 3 Uchwały), tj. 14 stycznia 2026 r.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662; w skrócie: u.s.g.), który w aktualnym brzmieniu, znajdującym zastosowanie w tej sprawie, stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

W konsekwencji przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesienie skargi w tej sprawie było w ogóle dopuszczalne, a w szczególności – czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego zaskarżonymi postanowieniami Uchwały.

W związku z tym należy od razu zaznaczyć, że Uchwała została zaskarżona jedynie w części – odnoszącej się do, stanowiącej własność Skarżącego, działki nr 74/7 (ark. 08, obr. Radojewo), położonej przy ul. Piołunowej w Poznaniu.

W konsekwencji tylko w tej części Sąd był władny zbadać, czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego kwestionowanymi ustaleniami Planu ogólnego.

Jest to zagadnienie istotne w świetle art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (tu: przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Przystępując tedy do badania dopuszczalności skargi A. S. na Plan ogólny, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała – jak każda uchwała organu j.s.t. w sprawie planu ogólnego – jest aktem prawa miejscowego. Wynika to wprost z art. 13a ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 538; w skrócie: u.p.z.p.), który stanowi, że: "Plan ogólny jest aktem prawa miejscowego". Tym samym Uchwała jest aktem zaskarżalnym do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W świetle cytowanych wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. konieczne było jeszcze zbadanie legitymacji Skarżącego do wniesienia skargi na Uchwałę (w zaskarżonej części), a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone ustalenia Planu ogólnego naruszają jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu tych przepisów.

Godzi się podkreślić, że pod rządem art. 101 ust. 1 u.s.g. – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu j.s.t. przysługuje nie temu, kto (tylko) "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem (już) "naruszony" (por. wyrok NSA z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.1.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.2.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.3.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.2.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz.

84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma takiego charakteru, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 1.3.2005 r., OSK 1437/04; z 7.3.2018 r., II OSK 1213/16). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Badając zatem, czy doszło do tak rozumianego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego przez zaskarżone ustalenia Planu ogólnego, należy wskazać na wstępie, że zgodnie z zamysłem projektodawców ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; w skrócie: zm.u.p.z.p.2023) – mocą której to nowelizacji wprowadzono do systemu polskiego prawa instytucję prawną planu ogólnego – "Plan ogólny będzie aktem prawa miejscowego, który zastąpi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako dokument, z którym badana będzie zgodność planów miejscowych, ale także decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje o warunkach zabudowy będą mogły być wydawane wyłącznie na obszarach wskazanych w planie ogólnym. Plan ogólny będzie zawierał ustalenia dotyczące funkcji terenów dopuszczalnych do wyznaczenia w dokumentach niższego szczebla, jak i ramowe ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, z którymi dokumenty te będą musiały zachowywać zgodność.

Dodatkowo w planie ogólnym możliwe będzie wyznaczenie obszarów zabudowy śródmiejskiej, dla których będą mogły być formułowane szczególne zasady zagospodarowania dotyczące m.in. minimalnej powierzchni biologicznie czynnej czy odległości między budynkami, określone w przepisach wydanych na podstawie ustawy - Prawo budowlane. Plan ogólny będzie także mógł zawierać regulacje dotyczące standardów dostępności infrastruktury społecznej" (zob. s. 2 uzasadnienia do projektu zm.u.p.z.p.2023; druk nr 3097 Sejmu IX kadencji).

Ów zamysł legislacyjny znalazł swoje odzwierciedlenie w szczególności w art. 13a u.p.z.p., zgodnie z którym:

"1. Dla obszaru gminy, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych oraz terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy, zwany dalej «planem ogólnym».

1. 2. Zmiana planu ogólnego może obejmować część obszaru gminy.
2. 3. Zmiana planu ogólnego dla części obszaru gminy wymaga dokonania zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzenia zmiany przestają być aktualne.
3. 4. W planie ogólnym:
4. 1) określa się:
5. a) strefy planistyczne,
6. b) gminne standardy urbanistyczne;
7. 2) można określić:
8. a) obszary uzupełnienia zabudowy,
9. b) obszary zabudowy śródmiejskiej.
10. 5. Plan ogólny w zakresie, o którym mowa w:
11. 1) ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. b, uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
12. 2) ust. 4 pkt 2 lit. a, stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy.
13. 6. Plan ogólny nie stanowi podstawy prawnej:
14. 1) decyzji innych niż wymienione w ust. 5;
15. 2) wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, 1080, 1535, 1673 i 1847);
16. 3) sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
17. 7. Plan ogólny jest aktem prawa miejscowego."

W ocenie Sądu, w świetle przywołanych wyżej przepisów art. 13a ust. 5 i 6 u.p.z.p. ustawodawca nadał (w ust.

7) planowi ogólnemu – w odróżnieniu od poprzedzającego go studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, którego funkcje ów plan po części przejmuje – status aktu prawa miejscowego tylko po to, aby mógł on stanowić podstawę prawną do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w skrócie: decyzji w.z.z.t.), czyli – jak wynika z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. – decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie: decyzji w.z.) oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie: decyzji u.l.i.c.p.). Potwierdza to lektura uzasadnienia do projektu zm.u.p.z.p.2023, w którym czytamy, że: "Jedną z najlepiej zidentyfikowanych wad dotychczasowego systemu jest niewystarczająca rola studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie wpływu na wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. [...] W miejsce studium zaproponowano dokument o bardzo zwięzłej formie i niewielkiej liczbie ustaleń umożliwiającej ich standaryzację, a co za tym idzie – łatwe porównywanie treści tego aktu z analogicznymi, przyjętymi w innych gminach. [...] W [art. 13a] ust. 5 opisano relację między planem ogólnym oraz planami miejscowymi i decyzjami o warunkach zabudowy. Plan ogólny będzie w takim samym stopniu wiążący dla ustaleń planów miejscowych, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednocześnie wyznaczając obszary, na których wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne. Dzięki temu rozwiązaniu gminy będą posiadały większy wpływ na to, gdzie może rozwijać się zabudowa i jaki charakter ma ta zabudowa utrzymywać. Jest to niezbędne rozwiązanie, aby można było przeciwdziałać niekontrolowanemu rozlewaniu się zabudowy. W ust. 6 uregulowano, że plan ogólny nie będzie bezpośrednio wiązał przy wydawaniu innych decyzji niż decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza decyzji stanowiącej zgodę na rozpoczęcie inwestycji – pozwolenia na budowę. W ten sam sposób nie będzie badana zgodność z planem ogólnym w postępowaniach dotyczących zgłoszeń budowy" (zob. s. 13-15 uzasadnienia do projektu zm.u.p.z.p.2023; druk nr 3097 Sejmu IX kadencji).

Jak wynika z dotychczasowych uwag, plan ogólny może stanowić podstawę prawną jedynie decyzji w.z. oraz, w węższym zakresie, decyzji u.l.i.c.p. (zob. art. 13a ust. 5 u.p.z.p.), a już nie innych decyzji (zob. art. 13a ust. 6 pkt 1 u.p.z.p.), w tym, lege non distinguente, decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524, z późn. zm.; w skrócie: p.b.), co znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści art. 13a ust. 6 pkt 2 i 3 u.p.z.p.

Wobec tego – jak trafnie zauważono już w orzecznictwie sądowym – "treść planu ogólnego wiążąca jest jedynie w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy terenu, a decyzja taka wydawana jest jedynie w razie braku m.p.z.p. Natomiast w przypadku rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany konfrontowany jest z aktualnie obowiązującym m.p.z.p., a nie planem ogólnym" (zob. postanowienie WSA z 11.6.2026 r., II SA/Gl 161/26).

Zwraca też uwagę, że pomimo wprowadzenia do polskiego systemu prawa instytucji prawnej planu ogólnego, zmianie nie uległo brzmienie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis nadal stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.) – a już nie, zauważmy, planu ogólnego – kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Objaśniając wzajemną relację planu ogólnego oraz planów miejscowych, projektodawcy zm.u.p.z.p.2023 wskazali, że: "Plan ogólny i plan miejscowy są w hierarchii źródeł prawa aktami prawnymi tego samego rzędu. Dlatego, co do zasady, nie ma między nimi relacji, takiej jak między aktem, w którym znajduje się przepis upoważniający, a aktem wykonawczym. Stosunek tych przepisów wobec siebie będzie regulowany przez przepisy u.p.z.p. Oznacza to, że kiedy będzie uchwalany plan miejscowy, musi, w myśl art. 20 ust. 1, być zgodny z planem ogólnym gminy. Z drugiej strony zgodnie z dodanym w art. 34 ust. 1a, uchwalenie planu ogólnego nie powoduje utraty mocy przez obowiązujące plany miejscowe.

Należy też zauważyć, że żaden przepis nie nakazuje dostosowywać planu miejscowego do planu ogólnego, jednakże, jeżeli plan miejscowy będzie nowelizowany, wtedy należy zapewnić jego zgodność z planem ogólnym" (zob. s. 23 uzasadnienia do projektu zm.u.p.z.p.2023; druk nr 3097 Sejmu IX kadencji).

Lektura przepisów przejściowych zawartych w zm.u.p.zp.2023 potwierdza prawidłowość wniosku, że uchwalenie planu ogólnego nie powoduje uchylenia obowiązujących planów miejscowych ani nie rodzi nakazu dostosowania tych planów do planu ogólnego.

Mając wszystko to na uwadze, a zwłaszcza okoliczności, że:

1. - zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. to ustalenia planu miejscowego – a nie planu ogólnego – kształtują (wraz z innymi przepisami) sposób wykonywania prawa własności nieruchomości,
2. - plan ogólny, choć jest aktem prawa miejscowego, to z wyraźnej woli ustawodawcy może stanowi podstawę prawną jedynie decyzji w.z.z.t. (w tym decyzji w.z.), a już nie innych decyzji administracyjnych, w szczególności decyzji wydawanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego;
3. - wejście w życie planu ogólnego nie skutkuje derogacją obowiązujących planów miejscowych, ani obowiązkiem dostosowania ich ustaleń do ustaleń planu ogólnego, należy stwierdzić, że w przypadku, gdy na terenie danej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to przewidziane dla tej nieruchomości ustalenia planu ogólnego, co do zasady, nie naruszają interesu prawnego lub uprawnienia właściciela (innego dysponenta praw rzeczowych do) tej nieruchomości, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – ustalenia obowiązującego planu miejscowego są spójne z ustaleniami uchwalonego później planu ogólnego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro na terenie przedmiotowej nieruchomości Skarżącego (działki nr 74/7, ark. 08, obr. Radojewo) obowiązuje, co bezsporne, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – przyjęty uchwałą nr CV/1204/IV/2006 Rady Miasta Poznania z dnia 10 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko - Radojewo - Umultowo", część Dolina Warty - A w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2008 r. Nr 81, poz. 1577; w skrócie Plan miejscowy) – to nie sposób uznać, że zaskarżone ustalenia Planu ogólnego (notabene spójne w zakresie determinującym przeznaczenie tego terenu z ustaleniami Planu miejscowego) naruszają interes prawny lub uprawnienie Skarżącego jako właściciela tej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi, ustalenia Planu ogólnego nie oddziałują bezpośrednio na sytuację prawną Skarżącego jako właściciela nieruchomości, ani nie wpływają na dopuszczalność realizacji przyszłej zabudowy na obszarze objętym Planem miejscowym.

W konsekwencji – inaczej niż twierdzi autor skargi – zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącego, gdyż jej ustalenia nie wpływają w sposób bezpośredni na zakres uprawnień właścicielskich związanych z możliwością zagospodarowania posiadanej przez Skarżącego nieruchomości. Jest to wniosek tym bardziej uprawniony w sytuacji, gdy – jak stwierdził pełnomocnik Organu na rozprawie – nie są prowadzone żadne prace zmierzające do zmiany Planu miejscowego obowiązującego dla spornego terenu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę A. S. odrzucił, o czym orzekł w pkt 1 sentencji postanowienia.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 300 zł (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.