Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 12 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 703/23

Uzasadnienie

W dniu 31 maja 2023 r. G. C. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który poniósł dodatkowe koszty w wyniku braku stabilizacji na rynku pszenicy, gryki lub kukurydzy spowodowanej agresją [...] Wobec [...].

W pkt IX wniosku wnioskodawca złożył oświadczenie, że: 1) złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r.;

1. 2) poniósł dodatkowe koszty w wyniku braku stabilizacji na rynku pszenicy, gryki lub kukurydzy spowodowanej agresją [...] Wobec [...];
2. 3) dokonał sprzedaży pszenicy, gryki lub kukurydzy w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r. podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom, skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą.

W pkt XII wniosku wnioskodawca oświadczył, że jako załączniki załącza 3 szt. kopii faktur lub ich duplikatów potwierdzających sprzedaż, o której mowa w pkt IX.3) wniosku. Wnioskodawca załączył kopie faktur dokumentujących, że sprzedał pszenicę: 1) z 28 lutego 2023 r., 2) 27 marca 2023 r. i 3) 28 marca 2023 r.

Decyzją z 12 lipca 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. odmówił przyznania pomocy finansowej, gdyż wnioskodawca co prawda złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r., ale nie zadeklarował w nim uprawy pszenicy, stąd nie otrzymał płatności do powierzchni upraw pszenicy.

Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że 16 marca 2023 r. zmarł jego ojciec A. C., a pszenica, którą wnioskodawca sprzedał, była własnością jego ojca, którego wnioskodawca jest spadkobiercą wraz ze swoimi dwoma siostrami wyrażającymi zgodę na otrzymanie przez wnioskodawcę pomocy finansowej (załączono stosowny akt poświadczenia dziedziczenia).

Decyzją z 25 sierpnia 2023 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji uznano za zasadny pogląd organu pierwszej instancji, że brak zadeklarowania uprawy pszenicy we wniosku o płatności za 2002 r. i w konsekwencji nieotrzymanie tej płatności do powierzchni upraw pszenicy, mimo przedstawienia kopii faktur dokumentujących sprzedaż pszenicy, uniemożliwia przyznanie pomocy finansowej z uwagi na treść przepisów § 13zt ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.), dalej: "rozporządzenie".

Organ odwoławczy ponadto podniósł, że nie ma możliwości wstąpienia następcy prawnego do toczącego się postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej.

W skardze wnioskodawca zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności brak stwierdzenia czy ilość sprzedanej pszenicy wykazanej na fakturach pokrywa się z ilością wykazaną przez jego ojca w deklaracji w 2022 r.;
2. 2. § 13zt ust. 1 rozporządzenia przez nieprzyznanie pomocy finansowej;
3. 3. § 13zt ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia przez uznanie, że do przyznania pomocy finansowej niezbędne jest złożenie deklaracji posiadanej pszenicy, podczas gdy przepisy rozporządzenia stanowią jedynie o maksymalnej wysokości pomocy; w tym kontekście wskazano, że ojciec skarżącego (A. C.) złożył za rok 2022 wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym zadeklarował uprawy pszenicy; organy nie sprawdziły, czy ilość zboża sprzedanego przez G. C. pokrywa się z ilością zboża zadeklarowaną przez jego ojca za rok 2022, co pozwoliłoby na stwierdzenie czy sprzedane przez skarżącego zboże zostało wyprodukowane przez jego ojca; organ ponadto błędnie uznał, że nie ma możliwości wstąpienia do postępowania, podczas gdy wstąpienie takie nie nastąpiło, gdyż wniosek o przyznanie pomocy złożył skarżący G. C. po śmierci swego ojca A. C.;
4. 4. art. 924 i art. 925 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), dalej: "K.c.", podczas gdy skarżący G. C. jest spadkobiercą po A. C. zarówno co zboża, jak i ewentualnego roszczenia o wypłatę pomocy finansowej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia.

Zgodnie z § 13zt ust. 1 rozporządzenia w 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:

1. 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
2. 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472;
3. 3) który poniósł dodatkowe koszty w wyniku braku stabilizacji na rynku pszenicy, gryki lub kukurydzy spowodowanej agresją [...] wobec [...];

3a) który dokonał sprzedaży pszenicy, gryki lub kukurydzy podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r.

1. 4) który złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r.

Stosownie do § 13zt ust. 2 rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana:

1. 1) na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na jej stronie internetowej;
2. 2) w wysokości ustalonej zgodnie z ust. 6 i 7.

Zgodnie z § 13zt ust. 4 rozporządzenia wniosek, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, zawiera:

1. 1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1;
2. 2) numer identyfikacyjny producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1, nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
3. 3) numer identyfikacyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) lub numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1, a w przypadku osób fizycznych nieposiadających numeru PESEL - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość;
4. 4) oświadczenie producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1, że:
5. a) poniósł dodatkowe koszty w wyniku braku stabilizacji na rynku pszenicy, gryki lub kukurydzy spowodowanej agresją [...] wobec [...],
6. b) dokonał sprzedaży pszenicy, gryki lub kukurydzy podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r.

Stosownie do § 13zt ust. 5 rozporządzenia do wniosku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, dołącza się kopie faktur VAT lub ich duplikaty potwierdzające sprzedaż pszenicy, gryki lub kukurydzy podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r.

Zgodnie z § 13zt ust. 6 rozporządzenia wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, nie może przekroczyć iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw pszenicy, gryki lub kukurydzy:

1. 1) do której producent rolny otrzymał płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r., pomniejszonej o powierzchnię upraw pszenicy lub gryki, do której przyznano pomoc, o której mowa w § 13zw ust. 1, oraz o powierzchnię upraw kukurydzy, do której przyznano pomoc na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. poz. 762 i 928);
2. 2) stanowiącej iloraz liczby ton pszenicy, liczby ton gryki lub liczby ton kukurydzy wynikającej z dokumentów, o których mowa w ust. 5, i liczby:
3. a) 5,5 - w przypadku pszenicy,
4. b) 7 - w przypadku kukurydzy,
5. c) 1,6 - w przypadku gryki.

Rozporządzenie wydano na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438), dalej: "ustawa o ARiMR".

Zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81.

Stosownie do art. 10a ust. 1a ustawy o ARiMR w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zgodnie z art. 10a ust. 1b ustawy o ARiMR strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w K.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku przyznawania przedmiotowej pomocy obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku i innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę.

Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wprowadzone istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w K.p.a. wskazują na obowiązek (ciężar) aktywnego uczestnictwa w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przedstawienia dowodów. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ nie był zatem zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy.

Mając na względzie opisane wyżej odstępstwa procesowe, szczególną rolę wnioskodawcy w tym postępowaniu, który je inicjuje i jednocześnie ponosi ciężar dowodzenia faktów z których wyprowadza korzystne dla siebie skutki - przyznanie pomocy, należy stwierdzić, że w realiach kontrolowanej sprawy skarżący nie wykazał w stosownym terminie istnienia warunków niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy.

Biorąc po uwagę przepisy rozporządzenia należy uznać, że warunkiem koniecznym przyznania pomocy finansowej jest nie tylko złożenie przez wnioskodawcę wniosku o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. (§ 13zt ust. 1 pkt 4 rozporządzenia), który to warunek został przez skarżącego G. C. spełniony (por.: k. 6/1-6/27 akt adm.), ale również zadeklarowanie w tym wniosku upraw pszenicy i otrzymanie płatności z tego tytułu (§ 13zt ust. 6 pkt 1 rozporządzenia) albo niezadeklarowanie ich we wniosku (rolnik nie ma bowiem obowiązku deklarowania wszystkich prowadzonych przez siebie upraw), ale rzeczywiste prowadzenie uprawy pszenicy (§ 13zt ust. 6 pkt 2 rozporządzenia). Żadnego z tych warunków skarżący nie spełnił.

Warunek zadeklarowania upraw pszenicy określono w § 13zt ust. 6 rozporządzenia. Mimo, że przepis ten odnosi się wprost do wysokości pomocy, a nie został umieszczony w § 13zt ust. 1 rozporządzenia, należy go traktować jako niezbędną przesłankę przyznania pomocy.

Zgodnie z § 13zt ust. 6 pkt 1 rozporządzenia wysokość pomocy nie może przekroczyć iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw pszenicy, gryki lub kukurydzy, do której producent rolny otrzymał płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r. Skarżący nie otrzymał tego rodzaju płatności za 2002 r. z tytułu upraw pszenicy. Zadeklarował za 2022 r. innego rodzaju uprawy, ale w związku z tym, że sprzedaże w 2023 r. dotyczyły pszenicy, jedynie otrzymanie płatności w 2022 r. z tytułu upraw pszenicy mogłoby uprawniać go do przyznania pomocy finansowej z tytułu braku stabilizacji na rynku pszenicy.

Stosownie zaś do § 13zt ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wysokość pomocy nie może przekroczyć stawki pomocy i powierzchni upraw pszenicy, gryki lub kukurydzy stanowiącej iloraz liczby ton pszenicy, liczby ton gryki lub liczby ton kukurydzy wynikającej z dokumentów, o których mowa w ust. 5 (czyli kopii faktur lub ich duplikatów), i odpowiedniej liczby (5,5 - w przypadku pszenicy, 7 - w przypadku kukurydzy, 1,6 - w przypadku gryki). Wysokość stawki pomocy została uzależniona od prowadzenia upraw pszenicy (§ 13zt ust. 7 rozporządzenia). Skarżący zaś, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi wynikającemu z art. 10a ust. 1b ustawy o ARiMR nie udowodnił, że w 2022 r. uprawiał pszenicę.

W tym kontekście nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że:

1. - ojciec skarżącego (A. C.) złożył za rok 2022 wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym zadeklarował uprawy pszenicy;
2. - organy nie sprawdziły, czy ilość zboża sprzedanego przez skarżącego G. C. pokrywa się z ilością zboża zadeklarowaną przez jego ojca za rok 2022.

Powyższe oznacza, że organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 924 i art. 925 K.c. stanowiące odpowiednio, że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku.

Pierwsza sprzedaż pszenicy udokumentowana fakturą nastąpiła 28 lutego 2023 r. Sprzedającym był G. C., stąd A. C. nie mógł nabyć roszczenia o wypłatę pomocy finansowej. Z kolei kolejne dwie sprzedaże nastąpiły 27 marca 2023 r. i 28 marca 2023 r., już po śmierci A. C., którego spadkobiercą jest G. C.. W dniu tych sprzedaży G. C. był już nie tylko sprzedającym, ale również współwłaścicielem (ze swymi siostrami) tej pszenicy, a zatem również co do tych sprzedaży A. C. nie mógł nabyć roszczenia o wypłatę pomocy finansowej.

Ponadto, w kontrolowanej sprawie, na co wskazały organy, ustawodawca nie zdecydował o możliwości wstąpienia następcy prawnego do toczącego się postępowania. Co oznacza, że zrezygnował z wszelkich form przyznania tej pomocy w przypadku kontynuacji działalności przez następcę prawnego. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można było wziąć pod uwagę kwestii spadkowych.

Prawidłowo zatem organy ustaliły i oceniły, że skarżący w określonym przepisami prawa terminie nie wykazał zaistnienia warunków niezbędnych do przyznania żądanej pomocy,

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.