Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 maja 2026 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 marca 2026 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązku rozbiórki dwóch tymczasowych tablic reklamowych znajdujących się na terenie działki nr [...], ark. 01, obręb [...], przy ul. [...] w P., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 19 września 2005 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...] (znak: [...]) - zwaną dalej: decyzją z 19 września 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na wykonania robót budowlanych dla [...] Sp. z o.o. w P. na budowę dwóch tymczasowych tablic reklamowych na terenie działki nr [...], ark. 01, obręb [...], położonej przy ul. [...] w P. – do 11 sierpnia 2008 r. z możliwością przedłużenia terminu, jednak nie później niż do czasu realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowej działki. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że właścicielem tymczasowych obiektów budowlanych jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w P.. W dniu 29 września 2025 r. Prezydent Miasta [...] wystawił upomnienie nr [...] ([...]) względem zobowiązanej do wypełnienia obowiązku wynikającego z decyzji z 19 września 2005 r. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanej 2 października 2025 r. W dniu 16 października 2025 r. do organu I instancji wpłynęła odpowiedź pełnomocnika zobowiązanej Spółki na upomnienie wraz z pełnomocnictwem, w której podnosił, że jest ono bezzasadne i niedopuszczalne, gdyż [...] Sp. z o.o. z siedzibę w
P. nie jest adresatem przedmiotowych decyzji udzielających pozwolenia na budowę, tj. Zobowiązanym. W dniu 20 stycznia 2026 r. Prezydent Miasta [...] wystawił tytuł wykonawczy, odebrany przez zobowiązaną 23 stycznia 2026 r. W dniu 30 stycznia 2026 r. zobowiązana nadała w placówce pocztowej pismo z zarzutem, w którym jako jego podstawę wskazała art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., w związku z art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 524) - zwanej dalej: Prawem budowlanym poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórkowego wynikającego z decyzji, gdyż [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie jest jego adresatem oraz nie zostało ono na zobowiązaną przeniesione. W związku z wniesieniem zarzutu, 5 marca 2026 r. organ I instancji wydał postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego (uległo zawieszeniu ex lege w związku z art. 35 § 1 u.p.e.a.).
Prezydenta Miasta [...] postanowieniem z dnia 27 marca 2026 r. nr [...] na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po rozpatrzeniu zarzutu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązku rozbiórki dwóch tymczasowych tablic reklamowych znajdujących się na terenie działki nr [...], ark. 01, obręb [...]), przy ul. [...] w P. prowadzonej względem zobowiązanej Spółki na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 20 stycznia 2026 r.
Organ I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 33 § 5 pkt 2 u.p.e.a., zarzut w postępowaniu egzekucyjnym wnosi się nie później niż do dnia wyegzekwowania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych. W przedmiotowej sprawie nie doszło jeszcze do wykonania egzekwowanego obowiązku, co oznacza, że zarzut wniesiono z zachowaniem terminu. Nadto zarzut wniesiono nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu. Organ I instancji stwierdził, że podstawa zarzutu (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.), nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach nakłada się na inwestora.
Natomiast, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a przepisy te stosuje się również do obiektów budowlanych, których terminy rozbiórki zostały określone w decyzjach o pozwoleniu na budowę (art. 52 ust. 1, w związku z art. 53 Prawa budowlanego). W przedmiotowej sprawie roboty budowlane dotyczące tymczasowych obiektów budowlanych zostały zakończone, a podmiot będący adresatem decyzji z 19 września 2005 r. utracił tytuł do nieruchomości oraz zaprzestał korzystania z ww. obiektów i z tego powodu nie mógł wykonać ciążącego na nim obowiązku.
Ponadto, pomimo, że zobowiązana nie jest już właścicielem tymczasowych obiektów budowlanych, na co wskazuje faktura z 3 grudnia 2025 r., nr [...], to nadal są one w jej posiadaniu (zobowiązana czerpie z nich korzyści majątkowe). Świadczy o tym oferta zobowiązanej, zamieszczona na jej stronie internetowej pod adresem: [...]. Biorąc pod uwagę, że od wystawienia faktury potwierdzającej sprzedaż obiektów [...] Sp. z o.o. minęło już ponad 3 miesiące, a zobowiązana nadal oferuje ich wynajęcie, organ I instancji domniemywał, że pomimo sprzedaży nakładów nadal faktycznie dysponuje tymczasowymi obiektami budowlanymi jako nośnikami reklamowymi i z nich korzysta.
W konsekwencji organ uznał, że zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych. Organ I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wybór adresata decyzji, o której mowa w art. 52 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią. Prawidłowość wyboru adresata decyzji powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Organ I instancji wskazał, że można domniemać, iż sprzedaż obiektów była intencjonalnym działaniem w celu uniknięcia obowiązku rozbiórki. Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta [...] stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniesionego zarzutu.
Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 27 marca 2026 r. wniosła zobowiązana, reprezentowana przez ad.K.. Wskazanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., w związku z art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórkowego. Zobowiązana nie jest adresatem obowiązku, nie zostało ono na zobowiązaną przeniesione, a nadto nie jest ona właścicielem obiektu podlegającego rozbiórce, czego dowodzi załączona do zarzutu faktura z 3 grudnia 2025 r. nr [...] W uzasadnieniu zażalenia Spółka rozwinęła argumentację na poparcie swojego stanowiska.
Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 21 maja 2026 r., nr [...] Wojewoda na postawie art. 138 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2026 r. poz. 268 ze zm., dalej: u.p.e.a.) uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 marca 2026 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązku rozbiórki dwóch tymczasowych tablic reklamowych znajdujących się na terenie działki nr [...], ark. 01, obręb [...], przy ul. [...] w P., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył stan faktyczny sprawy oraz stwierdził, że został zachowany siedmiodniowy termin na wniesienie środka zaskarżenia, określony w art. 17 § 1 u.p.e.a.
Wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie dotyczącej egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, w związku z wniesionymi zarzutami (art. 33 u.p.e.a.). W tytule wykonawczym nr [...], wystawionym 20 stycznia 2026 r., treść obowiązku określono jako "Rozbiórka dwóch (2) tymczasowych tablic reklamowych znajdujących się na działce nr [...], ark. 1, obręb [...] położonej w P., przy ul. [...] (obr. 07, ark. 1, dz. nr [...]).", a podstawę prawną obowiązku - "Decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 19 września 2005 r. (znak: [...])".
Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. b Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 19 września 2005 r., Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa:
- - czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych;
- - terminy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych.
W wydanej na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 33 Prawa budowlanego decyzji z 19 września 2005 r., ustalono:
- - czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych - "3 lata tj. do dnia 11.08.2008 r. (przed upływem w/w terminu istnieje możliwość przedłużenia czasu użytkowania w drodze zmiany decyzji zgodnie z art. 155 KPA) ale nie dłużej niż do czasu realizacji ustaleń opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowej działki";
- - termin rozbiórki - "do dnia 11.08.2008 r. z możliwością przedłużenia terminu, jednak nie później niż do czasu realizacji ustaleń opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowej działki."
Wojewoda zauważył, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ I instancji nie wykazał, w jakiej konkretnej dacie obowiązek rozbiórki stał się wymagalny. W aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że "realizacja ustaleń opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowej działki" (co należy podkreślić - bliżej nieskonkretyzowanych) spowodowała, że termin użytkowania ww. obiektów dobiegł końca. Wskazane uwagi organu odwoławczego związane są z obowiązkiem badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a.
Kolejna kwestia to brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych. Adresatem decyzji z 19 września 2005 r. była [...] Sp. z o.o. - jako inwestor. Jako adres zamierzenia budowlanego wskazano działkę nr [...], ark. 1, obręb [...] w P.. W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji nie wyjaśnił, kto był pierwotnym właścicielem działki nr [...] tj. czy był nim ww. inwestor.
Organ I instancji skierował upomnienie, o którym mowa art. 15 § 1 u.p.e.a., do zobowiązanej. Odpis tytułu wykonawczego został jej doręczony 23 stycznia 2026 r. W tytule wykonawczym została zawarta informacja o możliwości wniesienia zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu. Następnie Wojewoda przytoczył przepisy art. 33 § 1, § 2 i § 4 u.p.e.a.
W dniu 4 lutego 2026 r. do organu I instancji wpłynęło pismo zobowiązanej z 28 stycznia 2026 r. (nadane 30 stycznia 2026 r.), zatytułowane "Zarzut w sprawie egzekucji w administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]". Zobowiązana powołała się na art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., w związku z art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego (błąd co do zobowiązanego). Zobowiązana podniosła, że nie jest adresatem decyzji z 19 września 2005 r. (i nie doszło do jej przeniesienia), nie posiada tytułu prawnego do ww. obiektów oraz prawa do dysponowania nieruchomością, na której się znajdują. Do pisma została załączona kopia faktury z 3 grudnia 2025 r. dotycząca sprzedaży trzech billboardów (w tym dwóch zlokalizowanych na działce nr [...]). We wskazanej fakturze wskazano - jako sprzedawcę - zobowiązaną, a jako nabywcę - [...] Sp. z o.o.
W świetle treści podniesionego zarzutu oraz jego uzasadnienia Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie Prezydent Miasta [...] w niedostateczny sposób wyjaśnił kwestię podmiotu zobowiązanego do rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych. W zaskarżonym postanowieniu organ odwołuje się do oferty internetowej zobowiązanej w sprawie dalszego wynajmu nośników reklamowych. Rozstrzygnięcie oparte jest na "domniemaniach" organu, bez przedstawienia konkretnych dowodów w sprawie.
Organ I instancji powinien najpierw ustalić, jaki podmiot dysponuje nieruchomością, na której znajdują się tymczasowe obiekty budowlane (czy jest to inwestor, ewentualnie nowy właściciel) i do niego skierować działania zmierzające do wyegzekwowania obowiązku ich rozbiórki (oczywiście po potwierdzeniu, że obowiązek nie wygasł i jest wymagalny). To właściciel działki winien być w pierwszej kolejności zainteresowany doprowadzeniem nieruchomości i obiektów na niej zlokalizowanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli właścicielem obiektów jest rzeczywiście inny podmiot, to należy pozyskać od niego i właściciela nieruchomości pisemne potwierdzenie tej okoliczności.
Wojewoda zauważył, że w przekazanych aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek notatki potwierdzającej czynności kontrolne w sprawie ustalenia, czy tymczasowe obiekty budowlane zostały rozebrane lub przeniesione w inne miejsce. Zasadne jest zatem przeprowadzenie oględzin nieruchomości, na której posadowione są ww. obiekty, w trybie art. 85 k.p.a. z udziałem zainteresowanych podmiotów.
Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe (rozpoznawcze). Jego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i nienazwane. Organ egzekucyjny stosuje zatem przepisy art. 75-88a k.p.a. W sytuacji gdy organ przeprowadza dowody, nie ma podstaw do ograniczania udziału stron w postępowaniu, do którego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ kwestii tej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują inaczej.
Zdaniem Wojewody zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem uwzględnia wskazań i uzupełnienia niezbędnego materiału dowodowego.
Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od postanowienia Wojewody z dnia 21 maja 2026 r., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa mających wpływ na postępowanie, a w szczególności:
- a) Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, pomimo faktu iż zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie merytorycznego orzeczenia i zakończenie postępowania - z uwagi na to, że wnosząca sprzeciw nie jest adresatem obowiązków z decyzji o pozwoleniu na budowę,
- b) Art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zachodziła przesłanka do uwzględnienia zarzutu i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w stosunku do spółki jako adresata obowiązku demontażu.
Skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszego sprzeciwu na rozprawie.
Spółka wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,
- 2) zasądzenie od organu administracji publicznej - Prezydenta Miasta [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka przytoczyła dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazała, że nie zgadza się z potrzebą przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji - Prezydentowi Miasta [...]. Powtórzyła, jak w zażaleniu, że [...] Sp. z o.o. nie jest adresatem orzeczenia stanowiącego podstawę wydania tytułu wykonawczego. Adresatem decyzji ws. rozbiórki przedmiotowych nośników pozostaje podmiot, któremu udzielono pozwolenia na budowę tych nośników - [...] Sp. z o.o., ewentualnie właściciel nieruchomości lub tablicy reklamowej - a [...] Sp. z o.o. - nie jest żadnym z wymienionych adresatów obowiązków. Art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że możliwe jest przeniesienie pozwolenia na budowę na inny podmiot, ale tylko w drodze decyzji administracyjnej na wniosek dotychczasowego i nowego inwestora. W niniejszej sprawie nie doszło do takiego doniesienia (winno być "przeniesienia" – uwaga Sądu).
Ponieważ [...] Sp. z o.o. nie jest adresatem tych obowiązków, nie należało wobec niej wystawiać tytułu wykonawczego. Nadto Spółka podkreślała, że od grudnia 2025 r. nie jest właścicielem przedmiotowych nośników reklamowych. Nie posiada już żadnych praw do tych obiektów ani do dysponowania nieruchomością, na której się znajdują. Z tego powodu ewentualne wykonanie przez nią zobowiązania jest niemożliwe. Takie działanie stanowiłoby bowiem naruszenie prawa własności innego podmiotu. W tych okoliczności przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie jest konieczne, ponieważ wnosząca sprzeciw nie jest podmiotem, wobec którego powinien być adresowany nakaz przeprowadzenia rozbiórki nośników. Zachodziła więc w tym przypadku podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na tę okoliczność oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Wojewoda stosowanie do art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) przekazał sprzeciw Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z wnioskiem o jego oddalenie. Wojewoda wskazał, że brak było podstaw do podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej i ewentualnego umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odwołując się do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., wymagane jest nie tylko podjęcie dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Sprzeciw okazał się niezasadny.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od postanowienia wydanego w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej "K.p.a."). Zgodnie z art. 144 K.p.a. w "sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań". W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że na podstawie art. 64f P.p.s.a. - dodanego na mocy art. 15 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz.U. z 2025 r. poz. 769) - od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od postanowienia". Przepisy art. 64b-64e P.p.s.a. stosuje się odpowiednio.
W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e w zw. z art. 64f P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od postanowienia, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do jego wydania, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej:
- 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy,
- 2) w postępowaniu egzekucyjnym
- - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczne rozstrzygniecie organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek – sprzeciw. Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 64b § 3 w zw. z art. 64f P.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od postanowienia przepisu art. 33 K.p.a. nie stosuje się, co oznacza że stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie.
Sąd stwierdza, że kontrola sądowa postanowienia wydanego, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym – w tej sprawie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgodnie z art. 18 pkt 2 u.p.e.a. - nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.
W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Orzeczenie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia postanowienia organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wydania go przez organ I instancji właśnie z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.
W konsekwencji kontrola postanowienia, podejmowana przez Sąd rozpoznający sprzeciw od tego postanowienia, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą Sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od postanowienia, uchyla postanowienie organu odwoławczego w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - zatem uzna że postanowienie organu odwoławczego było prawidłowe - to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.
Przy czym, w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że przepisy P.p.s.a. przewidują, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i § 3 artykułu 16, chyba że ustawa stanowi inaczej (16 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 16 § 2 P.p.s.a. sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisem przewidującym rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu w składzie trzech sędziów jest art. 120 P.p.s.a., zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, a także postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji, ustawodawca nie wprowadził zmian do P.p.s.a., z których wynikałoby, że sprawa winna być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie innymi, niż wynikający z art. 16 § 1 P.p.s.a., to jest w składzie innymi niż jednoosobowy. Nadto, zasadą jest rozpoznanie przez Sąd sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (§ 2). Ustawa nie określa przesłanek uzasadniających przekazanie sprawy dotyczącej sprzeciwu do rozpoznania na rozprawie, zatem powyższa kwestia pozostawiona została uznaniu Sądu i wniosek skarżącego nie jest w tym zakresie wiążący (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2595/18; z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1501/20; wyr.
WSA w Krakowie z 7 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1331/18 CBOSA). Sąd nie dostrzegł żadnych argumentów przemawiających za rozpoznaniem niniejszej sprawy na rozprawie. Nie dostarczyła ich też skarżąca Spółka, w żaden sposób nie uzasadniając swojego wniosku. Skarżąca nie wskazała, że konieczne jest zgłoszenie innych zarzutów i ich uzasadnienie, czy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy na rozprawie, których podniesienie nie było możliwe w formie pisma procesowego przed rozpoznaniem sprawy. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie egzekucji administracyjnej oraz ograniczony i formalny charakter instytucji sprzeciwu, Sąd uznał, że sprawa winna być rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Przechodząc do rozpoznania istoty niniejszej sprawy zainicjowanej sprzeciwem od postanowienia kasacyjnego badanie jego zasadności w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. wymaga uwzględnienia także przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowania egzekucyjnego w administracji (Dz. U. z 2026 r. poz. 268, dalej "u.p.e.a.").
Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, organ II instancji słusznie wydał postanowienie kasacyjne, bowiem w treści swojego rozstrzygnięcia wykazał w wystarczający sposób, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., że postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł być uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a.
Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 u.p.e.a.). Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie albo opatrzenie pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5, wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego (art. 26 § 2 u.p.e.a.).
Słusznie powołuje się zatem Wojewoda na przepis art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Przepis normuje czynności organu egzekucyjnego mające charakter sprawdzający, podejmowane z urzędu przed przystąpieniem do egzekucji. Organ egzekucyjny w ramach czynności wstępnych bada przesłanki dopuszczalności wszczęcia egzekucji. Istnienie przesłanek dopuszczalności prowadzenia egzekucji jest natomiast przedmiotem badania w innych trybach (art. 33 i art. 59 u.p.e.a.). Przesłankami dopuszczalności wszczęcia egzekucji są okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji.
Należy do nich zaliczyć przed wszystkim te, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej oraz osoba wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej (por. P. Przybysz, Egzekucja..., s. 138–139; zob. także wyrok NSA OZ w Poznaniu z 24.06.1999 r., I SA/Po 2576/98, Biul. Skarb. 2000/1, s. 30).
Idąc zatem dalej, zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucja administracyjnej jest, m.in. błąd co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.). Zobowiązana powołała się bowiem na okoliczność, że nie jest adresatem decyzji z 19 września 2005 r. (i nie doszło do jej przeniesienia), nie posiada tytułu prawnego do ww. obiektów oraz prawa do dysponowania nieruchomością, na której się znajdują. Do pisma została załączona kopia faktury z 3 grudnia 2025 r. dotycząca sprzedaży trzech billboardów (w tym dwóch zlokalizowanych na działce nr [...]). We wskazanej fakturze wskazano - jako sprzedawcę - zobowiązaną, a jako nabywcę - [...] Sp. z o.o. (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. w brzmieniu na dzień wydania decyzji z 19 września 2005 r.).
W ocenie Sądu oznacza to, że Wojewoda stwierdził, że przy wydaniu postanowienia organu I instancji doszło do naruszenia art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. przez niedostateczne rozważenie przesłanek oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. W tym zakresie zaskarżone postanowienie Wojewody mieści się w granicach stosowania art. 138 § 2 K.p.a., albowiem wykazuje naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, należy umożliwić organowi I instancji przeprowadzenie stosownych i niezbędnych ustaleń oraz analiz w wymaganym zakresie, gdyż przyznanie organowi odwoławczemu możliwości dokonania samodzielnych ustaleń w podstawowym zakresie co do zasadności prowadzenia egzekucji oraz podstaw zarzutu w postaci błędu co do zobowiązanego, byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązującą również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Gdyby uznać, że organ II stopnia mógłby ustalać czy obowiązek jest wymagalny i czy Spółka jest rzeczywiście podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 19 września 2005 r. skarżąca byłaby pozbawiona możliwości kontroli takiego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji.
Zgodzić zatem należy się z organem odwoławczym, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, że nie doszło do przedłużenia czasu użytkowania obiektów w drodze zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z 19 września 2005 r. Nadto nie wskazał dowodu, czy chociażby okoliczności, że realizacja ustaleń opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowej działki, o którym mowa w decyzji z 19 września 2005 r. spowodowała, że termin użytkowania objętych tą decyzją obiektów dobiegł końca. Przy czym, organ zasadnie podkreślił, że odniesienie do realizacji ustaleń opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest abstrakcyjne i nieskonkretyzowane. Skutkiem powyższego, nie sposób określić w jakiej konkretnie dacie obowiązek rozbiórki obiektów stał się wymagalny. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że "realizacja ustaleń opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowej działki", o jakiej mowa w decyzji z 19 września 2005 r. spowodowała, że termin użytkowania spornych obiektów dobiegł końca.
Zasadnie także wskazuje Wojewoda, że w sprawie brak jest jakiejkolwiek notatki potwierdzającej czynności kontrolne dotyczące spornych obiektów Brak chociażby protokołu z oględzin nieruchomości nr [...]. Należy, zatem przeprowadzić czynności dowodowe w tym zakresie z trybie art. 85 K.p.a.
Następnie, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyjaśnienie przez organ odwoławczy kwestii podmiotu zobowiązanego przekracza konieczny do wyjaśnienia jej zakres, możliwy do przeprowadzenia w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Przepisu art. 136 § 1 K.p.a. nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Z decyzji o pozwoleniu na budowę z 19 września 2005 r. wynika, że została ona skierowana do spółki [...] Sp. z o.o., jako inwestora. Spółka ta została także określona adresatem obowiązku rozbiórki tymczasowych obiektów będących przedmiotem decyzji. Z akt administracyjnych zebranych w sprawie wynika, że właścicielami działki są inne osoby fizyczne (k. 36 akt adm. I inst.). Organ I instancji w konkretny i weryfikowany sposób nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 19 września 2005 r. Nie odniósł się do tej kwestii mimo, że była podnoszona przez skarżącą już na etapie upomnienia nr [...] z 29 września 2025 r. Skarżąca wskazała, że nie posiada tytułu prawnego do spornych obiektów oraz prawa do dysponowania nieruchomością, na której obiekty się znajdują.
Na dowód czego załączyła fakturę z 3 grudnia 2025 r. dotyczącą sprzedaży trzech bilbordów na nabywcę – [...] Sp. z o.o. O ile faktura ta nie jest jeszcze wystarczającym dowodem na stwierdzenie, że skarżąca nie jest podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 19 września 2005 r. to zagadnienie to wymaga wnikliwego i niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia jaki podmiot uznać należy za zobowiązany do wykonania obowiązku. Z pewnością nie mogą to być ustalenia poczynione w oparciu o ogłoszenia z ogólnodostępnych baz ogłoszeń internetowych, czy zdjęcia i mapy ze strony google street view. Słusznie podnosi Wojewoda, że ustalenia zostały oparte na "domniemaniach" organu, co Sąd ocenia jako naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.). Słusznie zatem Wojewoda ocenił, że oddalenie zarzutu w sprawie egzekucyjnej okazało się przedwczesne.
Zwłaszcza, że w postępowaniu egzekucyjnym nie może być wątpliwości co do przesłanki dopuszczalności wszczęcia egzekucji i przesłanek dopuszczalności prowadzenia egzekucji w stosunku do wskazanego podmiotu zobowiązanego. Upomnienie oraz tytuł wykonawczy winny być wystawione w stosunku do właściwego podmiotu zobowiązanego.
Sąd podziela także przywołane przez Wojewodę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 16 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 1537/21 (CBOSA), zgodnie z którym w postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe (rozpoznawcze). Jego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i nienazwane. Organ egzekucyjny stosuje zatem przepisy art. 75-88a k.p.a. W sytuacji gdy organ przeprowadza dowody, nie ma podstaw do ograniczania udziału stron w postępowaniu, do którego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ kwestii tej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują inaczej (wyrok NSA w Lublinie z dnia 11 marca 1998 r., I SA/Lu 182/97, LEX nr 34123).
Sąd zauważa przy tym, że błąd co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.) oznacza także, że stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu, stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Różnica w tym zakresie może być zarówno wynikiem popełnienia przez wierzyciela błędu przy sporządzaniu tytułu wykonawczego, jak również skutkiem przejścia obowiązku na inny podmiot przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W tym drugim przypadku konieczne jest ustalenie, czy obowiązek został przeniesiony na osobę wskazaną w tytule wykonawczym. Stwierdzenie, że obowiązek został przeniesiony na taką osobę stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku stwierdzenia, że nie doszło do przejścia obowiązku na podmiot wskazany w tytule wykonawczym, należy umorzyć postępowanie egzekucyjne w całości.
Wierzyciel może następnie wystawić tytuł wykonawczy na nowego zobowiązanego, a zobowiązany, wnosząc zarzut, może kwestionować twierdzenie wierzyciela o przejściu obowiązku na tę, a nie inną osobę. Ustalenia w tym zakresie winny być poczynione przez organ I instancji, zatem żądanie uwzględnienia zarzutu i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w stosunku do skarżącej jest przedwczesne i nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Podnoszona przez skarżącą okoliczność na podstawie faktury z 3 grudnia 2025 r., że nie jest podmiotem zobowiązanym wymaga wnikliwego wyjaśnienia i wykazania przez organ I instancji.
Na obecnym etapie nie doszło do ostatecznej konkretyzacji praw i obowiązków skarżącej w omawianym wyżej zakresie, toteż wypowiedź Sądu co do zasadności umorzenia postępowania egzekucyjnego nie tylko wykraczałaby poza granice sprawy ze sprzeciwu, ale również byłaby przedwczesna. Wojewoda co do zasady może wydawać orzeczenia reformatoryjne, gdyż jako organ odwoławczy w postępowaniu egzekucyjnym również działa jako organ egzekucyjny (por. wyrok NSA z 16.12.2014 r., II OSK 1268/13, LEX nr 1643776), jednak w realiach kontrolowanego postępowania zasadnym było uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uzupełnienie niezbędnego materiału dowodowego będzie kwestią podstawową i czynności te przeprowadzić winien organ I instancji, gdyż przekraczają zakres działania organu odwoławczego określony w art. 136 § 1 K.p.a.
Mając zatem na uwadze powyższe, zasadnie organ odwoławczy uznał, że orzeczenie merytoryczne naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w istotnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie jedynie przez organ odwoławczy także przeczyłoby ww. zasadzie bowiem organy administracji dwukrotnie mają zebrać i ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wydać przewidziane w danym postępowaniu rozstrzygnięcie (zob. Wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., II OSK 2512/23, LEX nr 3720646). Wojewoda wskazał przy tym istotne zagadnienia wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z powyższego powodu zasadnie uznał Wojewoda, że należało decyzję organu I instancji uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz dostrzeżone uchybienia w tym zakresie nie mogły zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 K.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., z którego wynika podstawowa zasada rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy administracji publicznej I oraz II instancji.
Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie Wojewody z 21 maja 2026 r. odpowiada prawu, w szczególności treści art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.