Uzasadnienie
Spółka "A" w M., reprezentowana przez prezesa zarządu M.T. wnioskiem z dnia [...] roku zwróciła się do Starosty Powiatowego o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pomiary geodezyjne w terenie ujawniły błędy w aneksie do operatu wodnoprawnego z [...] roku. Na dzień wydania pozwolenia organ nie wiedział o błędach zawartych w operacie i wydał nieprawidłową decyzję.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta N. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) wznowił postępowanie na wniosek M.T. w sprawie wydania decyzji na piętrzenie wód rzeki w m. M..
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 2 i art. 204 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 127 ust. 1 i 2, art. 128 ust. 1 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t. j. Dz. U. Nr 130 poz. 1087 z 2005 r. ze zm.) Starosta N. w pkt I uchylił decyzję Starosty N. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielenia wnioskodawcy M.T. pozwolenia wodno – prawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki w miejscowości M..
- a) piętrzenia wody w rzece na wlocie na rzędnej [...] m n.p.m. w okresie wegetacyjnym (w miesiącach [...]),
- b) piętrzenia wody na rzędnej [...] m n.p.m. w przypadku dużego przyboru wód wywołanego w sposób naturalny,
- c) utrzymanie wody na wylocie na rzędnej max [...] m n.p.m.
i orzekł co do istoty sprawy, w pkt II udzielił M.T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki w miejscowości M. dla potrzeb Spółki "A" w M. w zakresie:
- a) piętrzenia wody w rzece na wlocie na rzędnej [...] m n.p.m. w okresie całego roku,
- b) piętrzenie wody na rzędnej [...] m n.p.m. w przypadku dużego przyboru wód wywołanego w sposób naturalny, w okresie spływu wielkich wód,
- c) utrzymanie wody na wylocie na rzędnej max [...] m n.p.m., w pkt III i IV, V i VI ustanowił M.T. użytkownikiem energetycznym wód rzeki, określił zobowiązania wnioskodawcy, ustalił termin ważności pozwolenia i określił uprawnienie organu administracji.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stronami postępowania są: wnioskodawca M.T., Spółka "A" w M., ZMiUW, DRZGW oraz PZW. Odmówił zaś przymiotu strony postępowania podmiotom, którym wcześniej doręczono postanowienie o wznowieniu postępowania, albowiem nie wykazały one swojego interesu prawnego, a w toku postępowania nie wykazano, że realizacja pozwolenia wodno – prawnego narusza prawa osób trzecich, którym przysługuje prawo do nieruchomości.
Odwołanie od decyzji wnieśli – Rada Sołecka wsi M., P.C., M.C., D.M., Cz.M., J.P. i A.B.. Wskazali, że uchylając swoją dotychczasową decyzję organ nie wskazał przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa i wydał nową decyzję. Odwołujący podnieśli również, że brali udział w postępowaniu administracyjnym od [...] r. zakończonym decyzją uchyloną, brali udział w rozprawie administracyjnej, otrzymywali zawiadomienia o czynnościach, doręczano im postanowienia i decyzje. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że analiza zebranych w sprawie dowodów pozwala stwierdzić, iż w rzeczywistości zaistniały okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania, aczkolwiek organ I instancji nie określił ich w uzasadnieniu swojej decyzji. W ocenie organu odwoławczego zostały ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi orzekającemu w sprawie. Nowe okoliczności to błędne dane geodezyjne, na podstawie których został opracowany operat wodnoprawny, będący podstawą wydania pozwolenia z [...] r. Okoliczności te istniały w dacie wydania decyzji, jednakże nie były znane organowi. Odtworzenie kamieni granicznych dla gruntów prywatnych pozwoliło rozgraniczyć działki gruntu poszczególnych właścicieli od terenów zalewowych rzeki. Oznaczony w części graficznej operatu zasięg oddziaływania wód przy rzędnej piętrzenia na poziomie [...] m i [...] m n.p.m. pozwala na prawidłowe określenie stron postępowania.
Uzasadniając ocenę rozstrzygnięcia sprawy co do istoty wskazano, iż grunty prywatne nie są podatne na działanie spiętrzonej wody. Teren zalewu stanowi własność Skarbu Państwa, a ewentualne podmakanie gruntów sąsiednich może wynikać z ukształtowania terenu oraz złego stanu technicznego rowów odwadniających i urządzeń wodnych. Rzędne piętrzenia wody nie będą ujemnie oddziaływać na środowisko, stwarzają bezkolizyjne warunki dla pracy małej elektrowni wodnej i zabezpieczają grunty przyległe przed jej negatywnym oddziaływaniem.
Rada Sołecka wsi M., P.C., M.C., D.M., Cz.M., J.P. i A.B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z żądaniem jej uchylenia. Ponad argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazano, iż w sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania. Rzeczywistym powodem wznowienia postępowania było dążenie do zalegalizowania faktycznego stanu rzeczy. Korzystający z pozwolenia wodnoprawnego naruszał warunki określone ostateczną decyzją dokonując piętrzenia wody na rzędnej [...] m n.p.m. (pismo Starostwa Powiatowego z dnia [...] r. nr [...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę w tym zakresie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Starosty N. nie mogą się ostać z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy podkreślić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub 145a § 1 kpa. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. W związku z tym w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania. Postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Granice wznowionego postępowania wyznacza zatem zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji. Oznacza to, że w ramach wznowienia postępowania zachodzi tożsamość spraw pod względem przedmiotowym, podmiotowym i podstawy prawnej.
Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 kpa). Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania pierwszą i podstawową kwestią rozstrzyganą przez organ administracji jest ustalenie, czy faktycznie w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Dopóki nie zostanie dokonana taka ocena niedopuszczalne jest ponowne rozpoznawanie sprawy i dokonywanie merytorycznej oceny prawidłowości prawomocnej decyzji.
Postanowienie przewidziane w art. 149 § 1 kpa powinno dokładnie wyznaczyć zakres wznowionego postępowania. Musi zatem określać nie tylko podstawy wznowienia, ale także indywidualizować, dokładnie oznaczać decyzję rozstrzygającą sprawę, w której wznawia postępowanie. Wymogów tych nie spełnia postanowienie Starosty N. z dnia [...] r. Z postanowienia wynika, iż postępowanie zostaje wznowione na wniosek M.T. w sprawie wydania decyzji na piętrzenie wód rzeki w m. M.. W aktach sprawy znajduje się wniosek o wznowienie postępowania innego podmiotu – Spółki "A" w M.. W postanowieniu nie określono co do tożsamości decyzji, którą rozstrzygnięto sprawę, w której wznowiono postępowanie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają ustaleń, czy w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Organ pierwszej instancji pominął w ogóle ustalenia i ocenę prawną w tym zakresie, natomiast Wojewoda w zaskarżonej decyzji ustalenia i ocenę prawną, co do podstaw wznowienia postępowania w odniesieniu do treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa ograniczył jedynie do zacytowania przepisu, powtórzenia argumentacji zawartej we wniosku Spółki "A" w M. oraz lakonicznego stwierdzenia, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności, błędne dane geodezyjne, istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie znane organowi z przyczyn od niego niezależnych. Brak szczegółowej analizy podstaw wznowienia, powoduje, iż decyzje organów obu instancji nie poddają się kontroli sądowej.
Należy jednocześnie zauważyć, że postępowanie prowadzone w wyniku wznowienia postępowania objęte jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Zgodnie z tą zasadą strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Dla zrealizowania tej zasady konieczne jest, aby każde orzeczenie zapadłe w sprawie zostało poprzedzone przez każdy z organów przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to postępowanie zostało wszczęte.
Utrzymanie zaskarżoną decyzją w mocy decyzji Starosty N., w której to decyzji organ pierwszej instancji pominął tak istotną kwestię, jak ustalenie i ocena podstaw prawnych wznowienia postępowania zdaniem Sądu pozbawiło strony postępowania do rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Przedstawiona argumentacja w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji czyni zasadnym wyrażone na wstępie rozważań twierdzenie, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 15, 145 § 1 pkt 5, 149 § 1 i § 2 i 151 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien rozpatrzyć wniosek o wznowienie postępowania złożony przez Spółki "A" w M. pod względem formalnym i merytorycznym, a w przypadku wznowienia postępowania zastosować reguły wskazane powyżej, zachowując tożsamość spraw pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstaw prawnych.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt c, art. 200 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
/-/Sz. Widłak /-/M. Ławniczak /-/M. Kosewska