Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 77/22

Uzasadnienie

Informacją roczną z dnia z dnia [...].02.2021 r. znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Kole ustalił P. S.A. wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...], K. [...] za okres [...] stycznia 2021 r. - [...] grudnia 2021 r. w wysokości: 1) [...] PLN za pobór wód powierzchniowych;

1. 2) [...] PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Pismem z dnia [...].02.2021 r., znak: [...] P. S.A w likwidacji, złożyła reklamację wskazując m.in., że wody odwodnieniowe nie są zanieczyszczone i nie powinny być traktowane jako ścieki.

Decyzją z dnia [...].03.2021 r., znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. określił P. S.A w likwidacji opłatę stałą za okres [...].01.2021 r. – [...].12.2021 r. w wysokości: 1) [...] PLN za pobór wód powierzchniowych;

2) [...] PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, wskazując w uzasadnieniu m.in., że wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego wyeksploatowanego złoża węgla brunatnego O. W. stanowią ścieki, bo są zanieczyszczone - zawierają substancje zanieczyszczające określone w pkt 1.3 pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne ich wprowadzanie do środowiska skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty z tego tytułu.

Pismem z dnia [...].04.2021 r., znak: [...], P. S.A. w likwidacji złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., wskazując m.in., że organ dokonał uproszczenia interpretując odprowadzanie wód pochodzących z odwodnienia jako ścieki.

Decyzją z dnia [...].05.2021 r., znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. w trybie autokontroli uwzględnił zarzuty skargi i w konsekwencji:

1. 1) uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...].03.2021 r., znak: [...] określająca P. S.A. w likwidacji za okres od dnia [...].01.2021 r. do dnia [...].12.2021 r., opłatę stała za usługi wodne w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym - Rowie A w km 0+124 oraz za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia wgłębnego wyeksploatowanego złoża węgla brunatnego O. W. - do zbiornika W.;
2. 2) określił dla P. S.A. w likwidacji za okres od dnia [...].01.2021 r. do dnia [...].12.2021 r., nadpłatę w opłacie stałej w wysokości [...] PLN za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia wgłębnego wyeksploatowanego złoża węgla brunatnego O. W. - do zbiornika W.;
3. 3) określił P. S.A. w likwidacji za okres od dnia [...].01.2021 r. do dnia [...].12.2021 r., opłatę stałą w wysokości [...] PLN za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym - Rów A w km 0+124, obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Marszałka Województwa W. znak: [...] z dnia [...].12.2013 r., tj. w ilości [...] m3/s.

Dyrektor Zarządu Zlewni w K. wskazał, że przychylił się do zarzutów skarżącej dotyczących specyficznej charakterystyki wód pochodzących z odwodnienia wgłębnego wyeksploatowanego złoża węgla brunatnego O. W., uznając że określenie opłaty stałej z tego tytułu powinno zostać poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...].05.2021 r., znak: [...] P. S.A. w likwidacji złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej zmianę w części tj. w zakresie pkt 2 poprzez jego zmianę oraz w pkt 3 przez jego uchylenie.

Decyzją z [...].11.2021 r., znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...].05.2021 r., znak: [...] w sprawie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych oraz za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia wgłębnego wyeksploatowanego złoża węgla brunatnego O. W. do zbiornika W..

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sposób prawidłowy zgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym naliczono opłaty stałe za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym Rów A w km 0+124. Opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym, aktualnie obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym lub pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się nim jest obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne z niego wynikające. Jedynie opłata zmienna, która nie był przedmiotem odwołania, ustalana jest zgodnie ze stanem faktycznym, gdyż uwzględnia wielkość poszczególnych parametrów, które wskazuje podmiot.

Jednocześnie wysokość opłaty zmiennej, zgodnie z zapisami art. 272 ust. 1 prawo wodne, uzależniona jest ilości pobranych wód. W przedmiotowej sprawie opłata stała za usługi wodne polegająca na poborze wód powierzchniowych została naliczona na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...].02.2013 r. wydanego przez Marszałka Województwa W. na m.in. szczególne korzystanie z wód polegające na poborze wód powierzchniowych. W ocenie organu nieuzasadnione były wyjaśnienia co do braku dokonywania poboru wód powierzchniowych, gdyż opłata stała jest naliczana za gotowość środowiska a nie za faktyczne zużycie.

Pismem z dnia [...].01.2022 roku P. Spółka Akcyjna w likwidacji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. z dnia [...].11.2021 r. nr [...] w części (tj. w zakresie punktu 2 i punktu 3) w przedmiocie wysokości opłaty stałej za usługi wodne w wysokości [...] PLN za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym - Rowie A w km 0+124. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (DZ. U. z 2021 r. poz. 2233, dalej jako: "Prawo wodne") przez błędne zastosowanie i w efekcie naliczenie skarżącej opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym - Rowie A w km 0+124, w sytuacji gdy taka opłata nie powinna być naliczona z uwagi na fakt, iż pobór wód powierzchniowych jest szczególnym korzystaniem z wód, a nie usługą wodną za którą ustala się opłaty. Ponadto P. S.A. w likwidacji nie prowadzi poboru wód powierzchniowych z rowu melioracyjnego Rowu A; naruszenie przepisów prawa procesowego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie, co w efekcie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie przeprowadził wszechstronnego postępowania dowodowego co doprowadziło w efekcie do ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym - Rowie A w km 0+124, pomimo iż skarżąca nie pobiera wód powierzchniowych z rowu melioracyjnego - Rowu A. Jedną z przesłanek dla której nie jest pobierana woda z tego rowu są ścieki komunalne, które płyną z oczyszczalni gminnej;

art. 54 § 3 P.p.s.a. przez jego zastosowanie i wydanie decyzji w trybie autokontroli, w sytuacji gdy organ nie uwzględnił w całości skargi i nie powinien wydawać decyzji w trybie autokontroli a skarga wówczas powinna zostać przekazana do rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt. III SA/Po 842/21).

W rezultacie strona skarżąca wniosła na podstawie:

1. - art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...].11.2021 r. nr [...] w części tj. w zakresie pkt 2 przez jego uchylenie i orzeczenie nadpłaty w wysokości [...] zł oraz w zakresie punktu 3 przez jego uchylenie;
2. - art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Wniesiona skarga, po dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji na podstawie kryterium jej zgodności z prawem, okazała się zasadna. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) zwanej dalej jako: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zarzutów skargi była legalność ustalenia opłaty stałej za usługi wodne.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić, że decyzją Marszałka Województwa W. z dnia [...].02.2013 roku nr [...] udzielono P. S.A. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód oraz wykonanie urządzeń wodnych w związku z budową czaszy zbiornika "W. ". Pozwolenie zostało wydane na podstawie art. 37 ustawy z dnia 18.07.2001 roku - prawo wodne (t.j. Dz.U z 2012 roku poz. 145 ze zm.), zgodnie z którym szczególnym korzystaniem z wód było korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności: pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych (pkt 1); wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (pkt 2).

Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem art. 34 ustawy z dnia z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 roku, poz. 2233 t.j.) szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące: 1) odwadnianie gruntów i upraw;

1. 2) użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach;
2. 3) wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1;
3. 4) wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej;
4. 5) rybackie korzystanie ze śródlądowych wód powierzchniowych;
5. 6) wykorzystywanie wód do celów żeglugi oraz spławu;
6. 7) przerzuty wód oraz sztuczne zasilanie wód podziemnych;
7. 8) wydobywanie z wód powierzchniowych, w tym z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego, kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu;
8. 9) (uchylony);
9. 10) chów ryb w sadzach;
10. 11) zapewnienie wody dla funkcjonowania urządzeń umożliwiających migrację ryb;
11. 12) korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333), w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę;
12. 13) korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej, innej niż działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym;
13. 14) rolnicze wykorzystanie ścieków, jeżeli ich łączna ilość jest większa niż 5 m3 na dobę;
14. 15) chów lub hodowlę ryb oraz innych organizmów wodnych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, przeznaczonych na te cele. Jednocześnie zgodnie z art. 35 ust 3 pkt 1 Prawo wodne z 2017 roku usługi wodne obejmują: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. W efekcie usługi wodne określone w art. 35 ust 3 pkt 1 prawa wodnego z 2017 roku obejmują swoim zakresem kategorie określoną w art. 37 prawa wodnego z 2001 roku jako szczególne korzystanie z wód. W ten sposób organ używając przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pojęcia wskazującego, że nakłada opłatę za usługi wodne odniósł je do obowiązujących przepisów prawnych, które z kolei obejmują szczególne sposoby korzystania z wód określone zgodnie z art. 37 ust 1 Prawa wodnego z 2001 roku na podstawie którego wydane zostało pozwolenie wodnoprawne. W ten sposób używając innych kwalifikatorów według obowiązującego prawa organ odniósł je do tych samych pojęć i czynności, które zostały objęte wydanym spółce pozwoleniem wodnoprawnym. W tym zakresie nie nastąpiło zatem naruszenie prawa ze strony organu. Występujące w ustawie z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne pojęcia "pobór wód powierzchniowych" oraz "pobór wód" w ustawie z dnia 18.07.2001 r. są bowiem uważane za tożsame i nie ma podstaw do przyjęcia, że pojęciom tym nadano odmienne znaczenie w tych aktach prawnych. (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2570/20).

Sąd nie podziela jednak stanowiska zaprezentowanego przez organ w kwestii naliczenia opłaty stałej, gdyż zasadnicze wątpliwości budzi sama zasada ustalania opłaty stałej za usługi wodne w oparciu o przepis art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne. W myśl art. 271 ust. 3 wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ.

Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 271 ust. 1 wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód (...) ustalają Wody Polskie, co oznacza w sposób oczywisty, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za odprowadzanie wód, a nie za potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości świadczenia wywodzić zasady samej wymagalności tego świadczenia, tj. z zasady ustalania wysokości opłaty kreować zasadę dotyczącą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Zdaniem Sądu, z przepisów tych nie wynika, że opłatę ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego (a do tego właśnie sprowadzałoby się stanowisko organu, tj. że status adresata pozwolenia wodnoprawnego implikuje nałożenie opłaty, niezależnie od tego, czy adresat tego pozwolenia faktycznie korzysta z wód, czy z nich nie korzysta).

W ocenie Sądu, z przepisów tych wynika, że opłatę ustala się za korzystanie z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, tj. dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat, co do wysokości obliczanych na podstawie art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne (por. wyrok WSA w Krakowie z 5.4.2019 r., II SA/Kr 109/19; wyrok WSA w Szczecinie z 16.05.2019 r., II SA/Sz 256/19; wyrok WSA z Poznaniu z 21.01.2021 r., IV SA/Po 275/20).

Zdaniem Sądu, organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może zatem abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego, tak jak wskazywała to skarżąca, nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ przedwcześnie nałożył na skarżącą opłatę stałą. Zaskarżona decyzja zapadła wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - art. 268 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 271 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, co skutkowało tym, że organ z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zaniechał ustalenia w jakich okolicznościach przeprowadzono inwestycję, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, co rzutowało na rzeczywiste korzystanie z usług wodnych.

Ostatni zarzut podniesiony przez stronę skarżącą dotyczył naruszenia art. 54 § 3 P.p.s.a. zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W tym względzie trafnie podnosi strona skarżąca, że organ decyzją z dnia [...].05.2021 r. w trybie autokontroli uchylił swoją decyzję z dnia [...].03.2021 r. w całości, jednakże w punkcie 3 określił odwołującej opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym - Rowie A w km 0+124. Punkt 3 decyzji wydanej w ramach autokontroli był elementem składowym pierwotnej decyzji z dnia [...].03.2021 r. na którą składały się opłata stała w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym - Rowie A w km 0+124 oraz opłata stała w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, co dawało łączną kwotę opłaty stałej [...] zł. Punkt 3 decyzji wydanej w ramach autokontroli był również elementem składowym skargi z dnia [...].04.2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt.

III SA/Po 842/21), w której m.in. zakwestionowano opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym - Rowie A w km 0+124. W rezultacie nie można było uznać, że organ uwzględnił skargę w całości, a jedynie częściowo w zakresie uchylenia opłaty stałej w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia wgłębnego wyeksploatowanego złoża węgla brunatnego O. W. - do zbiornika W.. Natomiast opłata stała w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym - Rowie A w km 0+124 w punkcie 1 decyzji wydanej w trybie autokontroli z dnia [...].05.2021 r. została uchylona, ale w pkt 3 tej samej decyzji ta opłata została określona niejako w konsekwencji punktu 2 decyzji wydanej w trybie autokontroli z dnia [...].05.2021 r. Warunkiem skorzystania z trybu autokontroli jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego (...) oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, Warszawa 2017, s. 353.). W tym względzie doszło zatem do naruszenia art. 54 § 3 P.p.s.a. Przewidziane w tym przepisie uprawnienie organu odwoławczego, polegające na uwzględnieniu w zakresie jego właściwości, wniesionego środka zaskarżenia w całości, umożliwia bowiem organowi administracji publicznej weryfikację własnej decyzji, ale tylko w takim zakresie jaki pozostaje zgodny z żądaniem strony.

W tym stanie rzeczy, Sąd uwzględniając powyższe uchybienia uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 265).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ kierując się zaprezentowaną oceną prawną powinien uwzględnić wskazania jakie wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku.