Uzasadnienie
Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z 31 stycznia 2022 r. nr XLVII/518/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Swarzędz, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2022 r., poz. 1003).
Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały organ powołał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: "u.s.g." i art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), dalej: "ustawa".
Zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Swarzędz, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, w wysokości 28 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.
Zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Swarzędz, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości 2 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu, liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.
Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy przez ustalenie w § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (§ 1) oraz szkoleniu lub ćwiczeniu (§ 2) dla "członka ochotniczej straży pożarnej, podczas gdy art. 15 ust. 1 i 2 ustawy uprawniają radę miasta do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach jedynie "strażakowi ratownikowi Ochotniczej Straży Pożarnej", spełniającemu przesłanki z art. 8 ustawy, w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom miast na podstawie ustawy kompetencyjnej.
Skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ:
- 1. wniósł o oddalenie skargi, gdyż:
- a) nie wszyscy członkowie OSP, a jedynie strażacy ratownicy OSP są uprawnieni do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych; w tej sytuacji użycie w zaskarżonej uchwale wyrażenia "członek OSP" w połączeniu z zapisem "który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" oznacza, że ekwiwalent pieniężny za udział w tego rodzaju działaniu czy akcji przysługuje jedynie strażakowi ratownikowi OSP; analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego z tytułu uczestniczenia w szkoleniu lub ćwiczeniu (§ 2 zaskarżonej uchwały); posłużenie się zatem zwrotami kwestionowanymi przez skarżącego ("członek OSP") nie poszerza zakresu podmiotowego przepisów ustawowych;
- b) zakres delegacji ustawowej obejmuje jedynie wyłącznie ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego, a nie tego, komu ma on przysługiwać, gdyż o tym rozstrzyga ustawa; zaskarżona uchwała została podjęta w ramach tego upoważnienia, ustalając jedynie wysokość tego ekwiwalentu;
- 2. ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd argumentacji przedstawionej w skardze za zasadną, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie zamieszczonych w:
- a) tytule zaskarżonej uchwały słów "dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Swarzędz, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu";
- b) w § 1 zaskarżonej uchwały słów "dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Swarzędz, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej";
- c) w § 2 zaskarżonej uchwały słów "dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Swarzędz, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu", gdyż w ten sposób tak zmodyfikowane przepisy zaskarżonej uchwały będą w pełni realizowały delegację ustawową, tj. określać będą samą wysokość ekwiwalentu pieniężnego z tytułu czynności wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy, pozwalając na ustalenie jego wysokości i dokonanie wypłaty na rzecz uprawnionych osób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie.
Strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 ustawy).
Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 ustawy).
Statuujący uprawnienie do otrzymania ekwiwalentu art. 15 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które nie jest tożsame z pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej", użytym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami Ochotniczej Straży Pożarnej".
Przepis art. 8 ustawy stanowi natomiast, że "strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej" jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który: (1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, (2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, (3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, (4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, (5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.
Pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, jest zatem węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale.
Zaskarżona uchwała wychodzi zatem poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy przez przyznanie uprawnienia do otrzymania ekwiwalentu członkom OSP nie będącym strażakami ratownikami OSP, których to uprawnień nie przyznaje im ustawa.
Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por.: wyrok o sygn. akt I SA/Gl 484/18).
Odnosząc się do wniosków organu zawartych w odpowiedzi na skargę należy podnieść, że jakkolwiek z art. 15 ust. 1 ustawy jasno wynika, że jedynie strażak ratownik OSP, a nie każdy członek OSP, ma prawo do otrzymania ekwiwalentu pod warunkiem uczestniczenia w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, to przyznanie w uchwale tego uprawnienia również członkom OSP nie będącym strażakami ratownikami OSP nie oznacza braku konieczności stwierdzenia nieważności zapisów uchwały sprzecznej z art. 15 ust. 1 ustawy i to niezależnie od tego, że zakres delegacji ustawowej obejmuje jedynie ustalenie wysokości ekwiwalentu, a nie ustalenie podmiotu, któremu ten ekwiwalent się należy. Organ bowiem wykroczył poza zakres delegacji ustawowej przyznając prawo do ekwiwalentu również tym członkom OSP, którzy nie są strażakami ratownikami OSP, co istotnie narusza art. 15 ust. 1 ustawy.
Niezasadne jest jednocześnie stanowisko organu, że wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie użytych w niej wyrażeń "dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Swarzędz, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu" (użyte w tytule uchwały i w jej § 1) i w zakresie wyrażenia "dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Swarzędz, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu" (użyte w § 2 uchwały). Bez określenia komu przysługuje ekwiwalent (przysługuje on strażakowi ratownikowi OSP) nie byłoby wystarczające ustalenie jedynie jego wysokości (zgodnie z zakresem delegacji), gdyż nie określono by w adekwatny sposób przedmiotu uchwały. Zgodnie bowiem z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej: "z.t.p.", do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Odpowiednio stosowane § 120 ust. 1 pkt 4, § 125, § 18 ust. 1 z.t.p. stanowią, co następuje. W tytule uchwały zamieszcza się określenie przedmiotu uchwały (§ 120 ust. 1 pkt 4 z.t.p.). W przepisach uchwały określa się jej przedmiot, jeżeli nie jest on określony w tytule uchwały w sposób szczegółowy i wyczerpujący (§ 125 z.t.p.). Przedmiot uchwały określa się możliwie najzwięźlej, jednakże w sposób adekwatnie informujący o jej treści (§ 18 ust. 1 z.t.p.).
Wobec tego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w sentencji.