Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2021 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor ARiMR), powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej K.p.a.) w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej Kierownik ARiMR) z 29 lipca 2021 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższą decyzję wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny.
R. G. 11 czerwca 2020 r. złożył drogą elektroniczną wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. Wniosek kilka razy zmieniał.
Kierownik ARiMR decyzją z 23 lutego 2021 r. nr [...], przyznał R. G. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2020 w łącznej wysokości [...] zł.
Decyzja powyższa została uchylona w całości przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r.
Następnie Kierownik ARiMR decyzją z 29 lipca 2021 r., powołując się m.in. na art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 182, dalej jako ustawa PROW 2014-2020), § 2, § 6 ust. 1, § 12 ust. 4, § 15 ust. 3, § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie Rolno-Środowiskowo-Klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie ONW PROW 2014-2020) oraz art. 67, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku i oraz art. 18 ust. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1306/2013 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) po ponownym rozpatrzeniu wniosku przyznał R. G. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2020 w łącznej wysokości 44.706,35 zł.
Odwołując się do powyższej decyzji Kierownika ARiMR, R. G. podniósł, iż oparto ją na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych co do powierzchni działek, co do wyliczonych pomniejszeń, zostały także powołane nieprawidłowe przepisy prawne.
Dyrektor ARiMR utrzymał decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wyniki kontroli opierają się m.in. na zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli, którego jednym z elementów jest system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów. Organ korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortofotomap lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5000.
Dyrektor ARiMR wskazał, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadził ponowną weryfikację powierzchni uprawnionej do płatności, w wyniku której stwierdził, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku nie znajduje potwierdzenia w systemie identyfikacji działek rolnych. Powierzchnia deklarowana na działce rolnej B3 położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej wynoszącej 0,69 ha, stwierdzono powierzchnię objętą zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym wynoszącą 0,61 ha, a na działce rolnej C4, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], o powierzchni deklarowanej wynoszącej w 2020 r. 4,62 ha, stwierdzono powierzchnię objętą zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym wynoszącą 4,55 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wyniosła 0,15 ha.
Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. G., domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie i zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4-6 i § 3, art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 i art. 27 ustawy PROW 2014-2020 i w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020.
Skarżący ocenił, że naruszenie przepisów doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, że działki nie są użytkowane rolniczo, w sposób uprawniający do otrzymania dopłat – na powierzchniach zakwestionowanych przez organ (skarżący wymienił poszczególne działki, każdorazowo wyliczając zakwestionowaną przez organ powierzchnię). Nadto skarżący zarzucił braki w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, z których nie wynika w jaki sposób rozpoznano wnioski skarżącego co do zgłoszonych rozbieżności, dotyczących przedmiotowych działek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie spór pomiędzy skarżącym a organami ARiMR dotyczy przyznania płatności "rolno-środowiskowo-klimatycznej" do powierzchni działek rolnych, z uwagi na różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną każdej z przedmiotowych działek a powierzchnią stwierdzoną.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy PROW 2014-2020. Warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji działań rolno-środowiskowo-klimatycznych jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z dnia 24 marca 2015 r., poz. 415 ze zm.) zwane dalej Rozporządzeniem RŚK. W myśl art. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182) PROW określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wskazuje stosowne rozporządzenia Komisji i Parlamentu (UE) i powołuje się na przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia oraz stanowi o warunkach i trybie przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej w ramach działań i dalej poddziałań objętych programem - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy PROW organ administracji publicznej:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast w ust. 3 powyższego przepisu wskazano, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Zgodnie z § 2 Rozporządzenia RŚK, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje rolnikowi, jeżeli:
- - został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UU) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str.
- 1) w ramach określonego pakietu albo jego wariantu,
- - spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym.
Nawet jednak na tle powołanych przepisów i niekwestionowanej modyfikacji zasad postępowania Sąd uznał, że organ odwoławczy nie sprostał wymogom rzetelnego wyjaśnienia, przy zagwarantowaniu stronie czynnego udziału w prowadzonym uzupełniającym postępowaniu dowodowym zasadności przesłanek pomniejszenia płatności ze względu na rozbieżność pomiędzy deklarowaną, a stwierdzoną powierzchnią działek.
Skarżący w skardze wywodzi, że we wniosku o przyznanie płatności zgłosił rozbieżności co do zgłaszanych działek, wskazując jednocześnie, że na poszczególnych działkach odzyskał i przywrócił powierzchnie do użytkowania rolniczego, posługując się odpowiednim sprzętem. Skarżący zaznaczył, że ostateczna wersja wydruku wniosku nie jest pełna, to znaczy nie zawiera wszystkich informacji składanych w e-wniosku. Organy obu instancji ograniczyły się do dokonania ustaleń w oparciu o pomiary powierzchni użytkowanej rolniczo, wykonane na dostępnych organom w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów, zajmowanych przez działki ujęte we wniosku.
Sąd podkreśla, że skarżący w odwołaniu wyraźnie wyartykułował żądanie udzielania przez organ wyższego stopnia, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnienia w toku całego postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji było - przed wydaniem zaskarżonej decyzji - zapoznanie skarżącego i umożliwienie wypowiedzenia co do przeprowadzonych dowodów. Tymczasem organ wyższego stopnia, naruszając przepisy postępowania, przeprowadził dowód z wydruków zdjęć lotniczych z Google Earth z 16 sierpnia 2020 r. i z 16 czerwca 2020 r. – mocą postanowienia wydanego w dzień przed dniem, w którym została wydana zaskarżona decyzja.
I choć podał, że dowody te miały charakter pomocniczy to nie umożliwił stronie postępowania, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zapoznania i ustosunkowania się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie.
W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że osią sporu w niniejszej sprawie jest kwestia pomniejszenia płatności z uwagi na różnicę pomiędzy powierzchnią gruntów rolnych deklarowaną we wniosku, a powierzchnią gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania tejże płatności, to stwierdzić należy, że postępowanie wyjaśniające organu II instancji obarczone jest wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie mógł bowiem w żaden sposób odnieść się do dowodu powołanego przez organ II instancji. Pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ wyższego stopnia spowodowało to, że nie miał możliwości przedstawienia organowi racji, zaprezentowanych w skardze. Z woli ustawodawcy, zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy PROW 2014-2020, organ administracji publicznej, na żądanie stron, przed wydaniem decyzji, umożliwia stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący taką wolę jednoznacznie wyraził – w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Uniemożliwienie skarżącemu, pomimo jego wyraźnego żądania wyrażonego w odwołaniu, wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym i udzielania niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie do zaakceptowania jest procedowanie organu wyższego stopnia, który opiera się na dowodzie przeprowadzonym w postępowaniu odwoławczym, z którym to dowodem strona - pomimo wyraźnie sygnalizowanego żądania – nie została zapoznana.
Nadto nieprawidłowym był również brak odniesienia się przez organ do zgłaszanych przez skarżącego rozbieżności, które nie były objęte zmianami wniosków, a jak podał skarżący, dotyczyły odzyskania poszczególnych działek do użytkowania rolniczego. Brak odniesienia się do tej kwestii przez organ uniemożliwia dokonanie kontroli w tym zakresie.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że w aktach administracyjnych, jak i w decyzjach organów obu instancji nie wskazano jakie konkretnie powierzchnie zostały wykluczone, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia organów. Nie było natomiast podstaw do kwestionowania oparcia wydania decyzji na podstawie dowodów z systemu LPIS.
W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji zabrakło wskazania przyczyn wykluczenia części powierzchni działek rolnych z płatności, konkretnego opisania stwierdzonych nieprawidłowości, zobrazowania ich skanami poszczególnych działek rolnych z zaznaczeniem miejsca występowania i opisem tych nieprawidłowości. W decyzji organ, podając powierzchnię wykluczonych obszarów, nie wyjaśnił, czy chodziło o zadrzewienia i zakrzaczenia, czy miały one charakter zwarty, a tym samym wykluczały rolnicze użytkowanie. Organ wskazał, że korzystał z ortofotomapy i zdjęć działek, jednak nie wskazał w decyzji powodów wykluczenia części działek i nie dołączył skanów ortofotomapy. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji tej spornej kwestii sprawia, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogu z art. 107 § 3 k.p.a.
Braki w uzasadnieniu decyzji w wyżej opisanym zakresie spowodowały, że Sąd powziął wątpliwość, co do prawidłowości wykluczenia z płatności wskazanych w decyzji powierzchni działek. Dokonanie takich wykluczeń winno być poprzedzone wskazaniem przepisów, które do tych zagadnień się odnoszą.
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wymagała uchylenia, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 239, dalej: P.p.s.a.) orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych tytułem uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy – kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. – zapewni skarżącemu czynny udział w postępowaniu i zbada, czy faktycznie zasadne było pomniejszenie płatności z uwagi na niezgodność pomiędzy deklarowaną a stwierdzoną powierzchnią gruntów; wyjaśni nie tylko jaka powierzchnia, ale z jakiej przyczyny została wykluczona z płatności RŚK. Dyrektor ARiMR zobowiązany będzie przy tym do szczegółowego pouczenia strony co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.