Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 maja 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, dla dróg gminnych, których zarządcą jest Gmina w części obejmującej § 2 ust. 4 i § 3 ust. 3 uchwały, zarzucając istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. – Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy w przepisie § 2 ust. 4 i § 3 ust. 3 uchwały upoważnienia ustawowego, którego zakres określają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą prawną podjęcia uchwały był przepis art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy o drogach publicznych. W § 2 ust. 4 uchwały postanowiono, że zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień, natomiast w § 3 ust. 3 wskazano, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.
Prokurator podkreślił, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu (ustawy) i nie mogą być z nimi sprzeczne, a w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych – zgodnie z § 115, 118 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W zaskarżonym zakresie uchwała została podjęta przez Radę bez podstawy prawnej, z przekroczeniem upoważnienia udzielonego przez ustawę w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego. Powtarzanie zapisów ustawowych czy ich modyfikacja jest istotnym naruszeniem prawa i skutkować musi stwierdzeniem nieważności takich zapisów.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w zakresie stwierdzenia nieważności oraz ograniczenie się do stwierdzenia, że zakwestionowane przepisy ustawy zostały wydane z naruszeniem prawa.
Organ stwierdził, że w przedmiotowej uchwale doszło do nieistotnego naruszenia prawa, wobec czego nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności jej fragmentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona przez Prokuratora skarga ma uzasadnione podstawy.
Omawiana uchwała Rady Gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu, zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.dz.U. z 2013r..594, ze zm.).
Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3,8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. – Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Do tego aktu prawa miejscowego znajdują wobec tego zastosowanie przepisy § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908) wprowadzające nakaz umieszczenia w akcie prawa miejscowego tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz jednoczesny zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 zdanie pierwsze). Sankcją za naruszenie przez akt prawa miejscowego zasady wyrażonej w § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe (zob. m. in. komentarz G. Wierczyńskiego do § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – lex 2013; wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 2 lutego 2006 r., IV SA/Wr 465/04, Dz. Urz. Woj. Doln. 2007 Nr 4, poz. 24; z dnia 8 listopada 2006 r., IV SA/Wr 699/06, Dz. Urz.
Woj. Doln. 2007 Nr 204, poz. 2523; z dnia 29 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 611/07, Dz. Urz. Woj. Doln. 2008 Nr 302, poz. 3489). Uznaje się ponadto w orzecznictwie i doktrynie, że przepisy zawierające powtórzenie przepisów ustawowych również stanowią istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności danego przepisu.
Sąd po przeanalizowaniu zaskarżonej uchwały uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż przy podjęciu powyższego aktu z dnia [...] 2005 r. Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 8 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest dana jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty wskazanej w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Z tego wyraźnego upoważnienia ustawowego wynika uprawnienie dla Rady Gminy do określenia jedynie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego.
W zaskarżonym akcie organ określił wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z udzielonym przez ustawodawcę uprawnieniem i w wyznaczonych przez niego granicach, jednak ponadto organ dokonał wskazania sposobu obliczania opłaty, stwierdzając w § 2 ust. 4 uchwały, że " Zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". Stanowiło to przekroczenie udzielonego przez ustawodawcę uprawnienia a nadto było powtórzeniem przepisu ustawy. Artykuł 40 ust. 4 cyt. już ustawy w końcowym fragmencie stanowi, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Z kolei w § 3 ust. 3 uchwały wskazano, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W tym zakresie regulacje skarżonej uchwały, jak zasadnie zauważył Prokurator, przekraczały zakres upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Zauważyć też należy, że §3 ust. 3 uchwały miał inną treść aniżeli art. 40 ust. 5 ustawy, tym samym okazał się sprzeczny z ustawą.
W przepisie tym ustawodawca wskazał bowiem, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczny dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Wszystko to w konsekwencji oznaczało, mając na względzie wagę stwierdzonego naruszenia, konieczność stwierdzenia nieważności omawianych zapisów uchwały.
Akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych; nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej.
Treść przepisu art. 40 ust. 4 (końcowa część zdania) ustawy o drogach publicznych jest tożsama z przepisem § 2 ust. 4 uchwały a zapis §3 ust. 3 uchwały jest sprzeczny z art. 40 ust. 5 ustawy.
W tym zakresie w niniejszej sprawie miał wobec tego zastosowanie przepis § 115, 116 i 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem w przedmiotowej uchwale znalazły się regulacje prawne wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego oraz zawarte uprzednio w ustawie (§ 2 ust. 4), a przepis § 3 ust. 3 okazał się sprzeczny z ustawą, tj. art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało zatem stwierdzić, że uchwała Rady Gminy z [...] 2005 r. (w części obejmującej § 2 ust. 4 i § 3 ust.
3) została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa wobec czego Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały tj § 2 ust. 4 i § 3 ust. 3, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2012r. poz. 270, ze zm.).