Uzasadnienie
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. B. (dalej: "strona") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] czerwca 2018 r. strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2018.
W dniach [...] września i [...] października 2018 r. w gospodarstwie strony podjęto próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych. Sporządzono raport, w którym zastosowano kod nieprawidłowości GR2, to jest rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Raport doręczono stronie.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Na skutek złożonego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, że w gospodarstwie rolnym strony podjęte zostały próby przeprowadzenia kontroli na miejscu w ramach działania rolnośrodowiskowego. W dniu [...] września 2018 r. po nieskutecznych próbach kontaktu kontrola wyznaczona została na [...] października 2018 r., o czym stronę poinformowano listownie. W dniu wyznaczonej kontroli zespół nie zastał nikogo w gospodarstwie rolnym, co uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/200, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, s. 549 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1306/2013"), wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.
Strona nie powołała się na te ostatnie okoliczności. Co więcej, nie zgłaszała żadnych innych uwag, czy zastrzeżeń po otrzymaniu raportu z czynności kontrolnych. Dopiero po otrzymaniu decyzji odmawiającej płatności zarzuciła, że w dniu kontroli była obecna pod wskazanym adresem. Okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w raporcie. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie zatem zdaniem organu wynika, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli.
Organ podkreślił dodatkowo, że producent rolny występując o płatność zobowiązuje się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na terenie gospodarstwa i okazywania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o płatność. Strona nie dochowała tego obowiązku, pomimo informacji o kolejnej próbie przeprowadzenia kontroli nie była podczas niej obecna. Strona nie musi być stale obecna pod adresem, pod którym prowadzi działalność rolniczą, jednak jest odpowiedzialna za dochowanie wszystkich obowiązków ciążących na niej, jakie wynikają z przepisów prawa w ramach wnioskowanych płatności. Zdaniem organu nie należy dopatrywać się celowego działania strony, lecz stwierdzone działanie kwalifikuje się, jako wynikające z niedbalstwa, uniemożliwiające przeprowadzenie kontroli na miejscu z uwagi na nie przyjęcie wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać dla zapewnienia przeprowadzenia kontroli (wyrok TSUE z 16 czerwca 2011 r., sygn. C-536/09).
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zauważył przy tym, że z uwagi na art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 278 ze zm., dalej: "u.s.w.b.") na organach ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W skardze skierowanej do tut. Sądu strona – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013, 2) przepisów postępowania, to jest: - art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a.") przez naruszenie zasady praworządności, art. 7 K.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji, gdyż naruszenie tych przepisów doprowadziło do błędnych ustaleń, zgodnie z którymi skarżąca uniemożliwiła kontrolę, - art. 77 § 1 K.p.a., przez naruszenie ustawowego obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej decyzją, w tym decyzją II instancji, - art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przez wydanie decyzji zawierającej wadliwe uzasadnienie, to jest nie zawierającej obligatoryjnych elementów ustaleń stanu faktycznego i wyjaśnienia, w jaki sposób skarżąca nie wiedząc o pierwszym terminie kontroli i obecności w dniu oraz o wyznaczonej godzinie kolejnej planowanej kontroli, uniemożliwiła jej przeprowadzenie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ ARiMR opierając się wyłącznie na raporcie nie odniósł się do jej wyjaśnień i pozostałych dokumentów zgromadzonych w aktach. Skarżąca wskazała, że nie wiedziała o pierwszej kontroli, jako że zawiadomienie odebrała już po jej terminie. Wynika to z dowodu doręczenia zawiadomienia o kontroli listem poleconym. W terminie kontroli, o którym nie wiedziała, była z pewnością w pracy, o ile odbyła się ona w godzinach jej pracy, nie mogła zatem tej kontroli uniemożliwić. Odnośnie drugiej kontroli skarżąca podała, że była ona wyznaczona na godz. 8:30. W tym terminie skarżąca oczekiwała na kontrolujących. Jednak kontrolujący, wbrew zawiadomieniu, nie przyjechali w tym terminie. Nie doczekawszy się kontrolujących skarżąca pojechała w końcu do pracy. Nie ma wiedzy o tym, czy kontrolujący rzeczywiście byli [...] października 2018 r. na jej posesji, czy nie. Jeżeli byli to się zdecydowanie spóźnili i nie na miejscu jest obwinianie skarżącej za ten fakt. Skarżąca podkreśliła przy tym, że gospodarstwo rolne nie jest źródłem jej utrzymania i nie przebywa zwykle pod jego adresem w godzinach pracy.
Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do meritum sprawy wskazać trzeba, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzależnione zostało o zaistnienia, któregoś z przypadków z art. 119 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wobec zaistnienia tego przypadku w niniejszym postępowaniu sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], naruszają przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Istota sporu do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy organ ARiMR prawidłowo odmówił skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, uznając, że uniemożliwiła ona przeprowadzenie kontroli. Organ ARiMR stwierdził bowiem, że w gospodarstwie rolnym skarżącej podjęto dwie próby kontroli, których przeprowadzenie uniemożliwiła z uwagi na zarzucane jej przez organ niedbalstwo.
Z twierdzeniami organu ARiMR nie sposób się zgodzić, bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych na jego tle ustaleń, a także wyjaśnień samej skarżącej, są one co najmniej przedwczesne. Zasadny jest w tym względzie zarzut skarżącej, w którym wskazuje ona na to, że przy powyższej ocenie jej zachowania organ nie wziął pod uwagę jej wyjaśnień i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ograniczając się jedynie do raportu z kontroli, czym istotnie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 u.s.w.b.
W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Użyte w tym przepisie wyrażenie: "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" – w poprzednio obowiązującym stanie prawnym – na co zwrócił także uwagę organ ARiMR, było przedmiotem zainteresowania TSUE w wyroku z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09 (dostępny na stronie: http://curia.europa.eu).
Trybunał wyjaśnił, że wyrażenie to stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, którego znaczenie i zakres powinny być identyczne we wszystkich państwach członkowskich. Wyrażenie to, jak wskazał, podlega jednolitej wykładni w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszystkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli.
Ocena czy w oznaczonym stanie faktycznych zachowanie strony stanowi niedbalstwo pozwalające przyjąć, że w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 uniemożliwia ona przeprowadzenie kontroli na miejscu, spoczywa bez wątpienia na organie. Podkreślić jednak trzeba, że wbrew twierdzeniom wyrażanym w zaskarżanej decyzji to organ ARiMR z oceny tej wywodzi negatywne dla skarżącej skutki prawne – to organ ten z uwagi na oznaczone okoliczności faktyczne, zwłaszcza użyty w raporcie z kontroli kod nieprawidłowości GR2, odmawia skarżącej przyznania wnioskowanych płatności.
Zatem ciężar dowodu, o którym stanowi art. 3 ust. 3 u.s.w.b., nie spoczywa w tym przypadku na skarżącej, a na organie ARiMR. Organ ten zobowiązany jest wobec tego dokonać niezbędnych wyjaśnień, gromadząc potrzebny do tego materiał dowodowy, który poddany zostanie analizie w jego całokształcie, dopełniając tym samym wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także dając wyraz tak przeprowadzonym wyjaśnieniom w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem organ ARiMR zignorował wyjaśnienia skarżącej i wskazywany przez nią materiał dowodowy, nie biorąc ich w ogóle pod uwagę przy ocenie jej zachowania w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013.
Po pierwsze, organ ARiMR nie uwzględnił tego, że o pierwszym terminie kontroli, zaplanowanej na dzień [...] września 2018 r., skarżąca poinformowana została po tym dniu, na co skarżąca nie tylko wskazała w swych wyjaśnieniach, lecz co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych potwierdzenia odbioru zawiadomienia o kontroli. Organ ARiMR nie wykazał w konsekwencji, jakie znaczenie okoliczność ta ma dla przyjęcia, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie tej kontroli, a więc czy nieprzeprowadzenie kontroli rzeczywiście wynikało w takiej sytuacji z niedbalstwa skarżącej, która nie podjęła wszelkich środków, których można od niej racjonalnie oczekiwać dla zapewnienia przeprowadzenia kontroli. Chociaż organ sam wskazuje, że skarżąca nie musi być stale obecna pod adresem, pod którym prowadzi działalność rolniczą, nie wyjaśnia, jakie środki skarżąca miałaby podjąć w przypadku, w którym zostaje powiadomiona o kontroli po wyznaczonym terminie, aby zapewnić jej przeprowadzenie, przez co przypisanie w tym względzie skarżącej niedbalstwa jawi się, jako co najmniej przedwczesne.
Wprawdzie – na co zwrócił uwagę organ ARiMR, a co również było przedmiotem rozważań przez TSUE w przywołanym wyroku w sprawie C-536/09 – z art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 nie wynika obowiązek powiadomienia rolnika lub jego przedstawiciela o przeprowadzeniu kontroli na miejscu, jednak oznacza to tyle – jak dalej stwierdził TSUE – że zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od odpowiedniego poinformowania rolnika lub jego przedstawiciela o kontroli na miejscu. Nie oznacza to natomiast już tego, że organ ARiMR w ogóle nie powinien brać pod uwagę okoliczności nieprawidłowego powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli i opierając się także na pozostałych istotnych okolicznościach faktycznych dokonać oceny zachowania rolnika w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. Zresztą to, że w realiach rozpatrywanej sprawy organ ARiMR podjął kolejną próbę kontroli sugerować może, że ocena tego zachowania na tym etapie nie przemawiała jeszcze zdaniem organu za zastosowaniem tej regulacji.
Po drugie, wskazać trzeba, że organ ARiMR pomimo twierdzeń skarżącej nie wyjaśnił okoliczności próby przeprowadzenia kolejnej kontroli zaplanowanej na dzień [...] października 2018 r. Organ ARiMR nie zweryfikował, o której godzinie rzeczywiście doszło do próby jej przeprowadzenia, nie zestawiając takich ustaleń z udzielanymi w tym zakresie wyjaśnieniami strony, które zresztą także nie zostały przez ten organ zweryfikowane. Organ biorąc pod uwagę precyzyjne wyznaczenie godziny kontroli w zawiadomieniu powinien jednoznacznie wyjaśnić w jakim przedziale czasowym – względem tak planowanego terminu – skarżąca była obecna w gospodarstwie w oczekiwaniu na kontrolę, a także o której godzinie próba kontroli została podjęta. Dopiero wyjaśnienia w tym zakresie pozwolą ocenić zachowanie skarżącej z perspektywy zarzucanego jej niedbalstwa. Także i w tym przypadku organ ARiMR nie podjął nawet starania, aby wskazać, jakie to środki skarżąca miałaby podjąć dla zapewnienia przeprowadzenia kontroli, choć w tym przypadku wymaga to uprzednio przeprowadzenia postępowania dowodowego na powyżej wskazane okoliczności związane z próbą jej przeprowadzenia.
Jako że dla ustaleń faktycznych w powyższym zakresie, wymaganych dla wykazania okoliczności pozwalających na ocenę zachowania skarżącej w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013, konieczne jest zachowanie dwóch instancji, uchyleniu na zasadzie art. 135 P.p.s.a. podlega także decyzja wydana w I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ ARiMR uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania.
Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. postanowiono w pkt. II. wyroku.