Uzasadnienie
Dnia [...] kwietnia 2020r. K. L. (dalej: skarżący) wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. (dalej: organ) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r.poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z 31 zo ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej ustawa z 2 marca 2020r.) umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2020r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020r.
W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie płatnika K. L. ustalono, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu nie złożenia deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020r. w terminie nie później niż do 30 czerwca 2020r. W związku z powyższym organ umorzył postępowanie w niniejszej sprawie.
Pismem z [...] sierpnia 2020r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, że po otrzymaniu decyzji odmownej złożył wymagane dokumenty. Jest niezadowolony z decyzji, gdyż z uwagi na COVID 19 nie prowadzi działalności gospodarczej od marca 2020r., nie osiąga dochodu i nie jest w stanie opłacić składek ZUS.
Pismem z [...].09.2020r. organ zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania i pouczył o treści art. 10 k.p.a.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2020r. ([...]) odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres marzec 2020r.
W uzasadnieniu podał, że skarżący nie może skorzystać ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, ponieważ warunkiem otrzymania zwolnienia, o którym mowa w art. 31 zo jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r. Brakujące deklaracje zostały złożone przez skarżącego [...].08.2020r., czyli po upływie ustawowego terminu. Tym samym, zdaniem organu decyzja wydana [...].08.2020r. jest zgodna ze stanem prawnym na dzień jej wydania i nie zachodzą przesłanki do jej zmiany czy uchylenia.
W terminowo wniesionej skardze skarżący podał, że jest z niej niezadowolony. Wyjaśnił, że z uwagi na pandemię w marcu 2020r. zaprzestał prowadzenia działalności i nie osiągał przychodów. Wcześniej opłacał składki terminowo i składał wymagane dokumenty. Wniosek o zwolnienie z opłacania składek za marzec 2020r. składał sam, jak się dowiedział o braku dokumentów z decyzji z [...].08.2020r., to natychmiast je złożył. Organ uznał, że jest po terminie do ich złożenia. Skarżący z taką decyzją nie może się zgodzić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przywołując treść art. 31 zo ust. 1 i art. 31 zq ust. 3 podał, że deklaracja ZUS DRA wpłynęła do organu [...].08.2020r. a zatem po terminie, który upłynął 30.06.2020r. Zdaniem organu skarżący w skardze nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu. Organ działa na podstawie i w granicach prawa, stąd też niemożliwe jest zajęcie stanowiska innego, niż zakreśla treść art. 31 zq ust. 3 ustawy covidowej.
Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 121 P.p.s.a została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. (wniosek skarżącego k. 13 i brak wniosku organu o przeprowadzenie rozprawy k. 18 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, który mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji, a - zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1634/96; niepubl.), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok WSAw Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 689/07).
Głównym problemem interpretacyjnym jest zakres pojęcia bezprzedmiotowości, która często jest mylona z bezzasadnością. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie wnioskodawcy może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 572/09). W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09).
Natomiast, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 461/13). Z bezprzedmiotowością postępowania, w rozumieniu art. 105 k.p.a., mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ w decyzji z [...].08.2020r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku złożenia deklaracji ZUD DRA za marzec 2020r. Zdaniem składu orzekającego w sprawie, niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zo i n. ww. ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty), odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania. Powód umorzenia niniejszego postępowania przez organ mógł być zatem jedną z przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego warunków uprawniających do zwolnienia, które zostały wskazane w art. 31zq ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Jednak, materiał dowodowy sprawy potwierdza, że sprawa nie była bezprzedmiotowa, gdyż istniał spór co do zasadniczej kwestii, tj. czy brak złożenia deklaracji ZUS DRA za marzec 2020r. miał istotny wpływ na uprawnienie skarżącego do uzyskania zwolnienia z opłacania składek. Zgodnie z art. 31 zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020r. odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.
Zgodnie z art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarżący z prawa tego skorzystał. Organ w zaskarżonej decyzji z [...].09.2020r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W treści decyzji z [...].09.2020r. wskazał jednak nieprawidłową datę decyzji z [...].08.2020r. (organ podał datę [...].08.2020r.) i nieprawidłowo zakreślił przedmiot rozstrzygnięcia – wskazał bowiem na odmowę prawa zwolnienia z opłacania składek, zupełnie pomijając fakt, że w decyzji z [...].08.2020r. postępowanie zostało umorzone. Błędy te stanowiły naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzygnięcie nie odnosiło się bowiem do formalnego umorzenia postępowania w decyzji z [...].08.2020r.
Zwrócić należy również uwagę na to, że obie decyzje, tj. decyzja z [...].08.2020r. i decyzja z [...].09.2020r. zostały podpisane " z upoważnienia Prezesa ZUS", podczas, gdy jak wynika z wyżej podanego art. 31 zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020r. Prezes ZUS (też upoważniając do działania w jego imieniu) wydaje decyzję tylko ponownie rozstrzygając sprawę.
Zdaniem Sądu naruszenie art.105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
Z akt administracyjnych nie wynikało też, że organ w toku postępowania uwzględnił zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) i obowiązku wskazania stronie niespełnionych lub niewykazanych przesłanek od niej zależnych (art. 79a § 1 k.p.a.) co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego.
Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić brakujące ZUS DRA za marzec 2020r., tym bardziej, że wysyłając wniosek o zwolnienie z opłacania składek za marzec 2020r. pozostawał w przekonaniu, że wypełnił wszelkie formalności. Organ powinien był o to zadbać. Zwłaszcza, że zgodnie z przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak.
W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.
Jak jednak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl), ZUS od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych.
Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od dnia 4 maja 2020 r., uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie, czego przed wydaniem decyzji z [...].08.2020r. nie uczynił. Dopiero z treści tej decyzji skarżący dowiedział się o brakujących dokumentach. Wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków, czy wydanie decyzji przed 30 czerwca 2020r. umożliwiłoby złożenie przez niego terminowo dokumentów. Jak wynika z akt sprawy natychmiast po otrzymaniu decyzji z [...].08.2020r. złożył brakujący ZUS DRA.
Uznać zatem trzeba, że naruszenie art.10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć również istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu wskazać należy, że w ocenie Sądu przepisy ustawy z 2 marca 2020r. nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacje art. 15 zzzzzn i n. tej ustawy wskazują, że zasady z k.p.a. zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie a nie wyłączone. Odesłanie do przepisów k.p.a. w zakresie odwołań (art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r.) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (n.b. stanowi powielenie regulacji z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) a nie wskazuje na wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. do rozpoznawania przedmiotowych wniosków przez organ.
Mając świadomość obciążenia ZUS ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania - Sąd nie przypisuje organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do strony, ani lekceważącego stosunku do, wynikających z w/w przepisów, obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia w/w przepisów w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie strony skarżącej prawa otrzymania ustawowej ulgi.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż wydane one zostały z naruszeniem art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a także art. 10 § 1 i art. 79 a § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem w/w przepisów organ weźmie pod uwagę, że nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, rozstrzygnąć należy na korzyść skarżącego, stosownie do art. 81a k.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, tj. uzna złożone [...].08.2020r. deklaracje jako okoliczność pozostającą poza wpływem na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek.
Warto zwrócić uwagę, że ustawodawca w czasie obowiązywania ustawy z 2 marca 2020r. doszedł do wniosku, że konsekwencje przekroczenia terminów dla obywateli są zbyt uciążliwe i np. w obowiązującym od 16 grudnia 2020r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust., 2 ustawy z 2 marca 2020r. (zmiana: Dz.U. 2020.2255) wskazał, że organ zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia (i po wydaniu zaskarżonej decyzji) to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020.491).