Uzasadnienie
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. udzielającej Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków w S. istniejącym wylotem o średnicy 200 mm, zlokalizowanym na działce nr [...] obręb S. poprzez otwarte koryto do urządzenia wodnego – rowu zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obręb S. Po rozpatrzeniu odwołania T.K. od powyższej decyzji organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za niezasadne i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wnioskowała Gmina S. – dotyczyło wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków w S. istniejącym wylotem o średnicy 200 mm, zlokalizowanym na działce nr [...] obręb S. poprzez otwarte koryto do urządzenia wodnego – rowu zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]obręb S. Organ stwierdził, że po wszczęciu postępowania poinformował odwołującą się o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy na podstawie art. 10 kpa. Informacja o wszczęciu postępowania podana do publicznej wiadomości pismem z 7 maja 2021 r. zawierała błąd w zakresie numeracji działki, jednakże błąd ten został wyeliminowany na skutek sprostowania przez wnioskodawcę numeracji działki pismem z dnia 24 maja 2021 r. Organ podkreślił, że brak informacji o średnicy wylotu czy też jego kształcie nie świadczy o utajeniu przez organ faktycznego przedmiotu prowadzonego postępowania.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 393 ust. 4 ustawy - Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie rodzi prawa do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Pozwolenie wodnoprawne to jedynie uprawnienie do korzystania z wód lub urządzeń wodnych. Pozwolenie wodnoprawne wydawane w formie decyzji administracyjnej nie reguluje natomiast kwestii cywilnoprawnych. Organ podkreślił też, że nie jest wymagana zgoda właściciela nieruchomości gruntowej na wprowadzanie ścieków do urządzenia wodnego zlokalizowanego na terenie tej nieruchomości czy też na wykonanie takiego urządzenia.
Przedmiotowy rów położony na działce ewidencyjnej [...] istniał już w 2011 r., a na wykonanie tego rowu wydano pozwolenie wodnoprawne w formie decyzji administracyjnej Starosty P. z dnia [...] maja 2011 r.
Z tego też powodu - zdaniem organu - w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego brak jest podstaw prawnych do odnoszenia się do kwestii scalenia nieruchomości na działce nr [...] (obecnie działka nr [...]) oraz wycinki drzew na tej działce. Organ w toku postępowania administracyjnego nie oceniał również wpływu na postępowania dotyczące wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i charakteru w jakim brała w nich udział strona.
W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca – reprezentowania przez adwokata - zarzucała organowi naruszenie:
- - art. 407 ust. 1 ustawy - Prawo wodne gdyż zaskarżona decyzja obejmuje udzielenie zezwolenia w zakresie szerszym niż zawnioskowany przez Gminę S.;
- - art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 401 ust. 1 ustawy - Prawo wodne w zw. z art. 400 ust. 7 ustawy - Prawo wodne w zw. z art. 10 w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 kpa poprzez niezastosowanie i nieprawidłowe zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego;
- - art. 8 § 1 i art. 9 kpa w zw. z art. 400 ust. 7 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie i niepodanie do publicznej wiadomości faktycznego przedmiotu toczącego się postępowania;
- - art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów;
- - art. 10 § 1 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający skarżącej jakikolwiek wpływ na decyzję organu;
- - art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez niezastosowanie skutkujące zaniechaniem stwierdzenia nieważności decyzji organu i instancji.
Pełnomocnik skarżącej w skardze z dnia 20 grudnia 2021 r. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone decyzje organów zarówno pierwszej instancji, jak i odwoławczego nie naruszają ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") dawałby podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jest przebieg procedury i ocena prawidłowości – pod kątem normatywnym – decyzji administracyjnych wydanych przez organ zarówno I instancji, jak i organ odwoławczy w przedmiocie udzielenia Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków w S. istniejącym wylotem o średnicy 200 mm, zlokalizowanym na działce nr [...] obręb S. poprzez otwarte koryto do urządzenia wodnego – rowu zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obręb S. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy regulującej gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności mającej na celu kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi, a mianowicie ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.; określane także jako - Prawo wodne).
Strona skarżąca zarzucała w skardze zarówno liczne naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, które to naruszenia miały - zdaniem skarżącej - negatywny wpływ na wynik postępowania, stanowiący podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Dokonując analizy zarówno przebiegu postępowania, jak i decyzji administracyjnych wydanych przez organy administracji publicznej w kontrolowanej judykacyjnie sprawie należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze są niezasadne.
Dokonując analizy zarzutów zawartych w skardze należy wskazać na treść m.in. art. 35 ust. 3 pkt 5, art. 389, art. 393; art. 400 oraz art. 407 ustawy - Prawo wodne.
Zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Usługi wodne obejmują m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 407 ust. 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Do wniosku dołącza się określone w art. 407 ust. 2 Prawa wodnego dokumenty. Na podstawie art. 393 ust. 1 Prawa wodnego jeżeli o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ubiega się kilka zakładów, których działalność wzajemnie się wyklucza z powodu stanu zasobów wodnych, pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego mają zakłady, które będą pobierać wodę w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, następnie zakłady, których korzystanie z wód przyczyni się do zwiększenia naturalnej lub sztucznej retencji wód lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym, a w dalszej kolejności właściciele oraz posiadacze samoistni i zależni innych obiektów, instalacji lub urządzeń infrastruktury krytycznej w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym.
Jeżeli jednym z zakładów ubiegających się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest właściciel urządzenia wodnego koniecznego do realizacji tego pozwolenia, pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia przysługuje temu zakładowi (art. 393 ust. 2 prawa wodnego). Pierwszeństwo, o którym mowa w ust. 2, przysługuje także zakładowi wskazanemu przez właściciela urządzenia wodnego, o ile o pozwolenie wodnoprawne nie ubiegają się zakłady, które będą pobierać wodę w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, lub zakłady, których korzystanie z wód przyczyni się do zwiększenia naturalnej lub sztucznej retencji lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym (art. 393 ust. Prawa wodnego). Pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń.
Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym (art. 393 ust. 4 prawa wodnego).
WSA wskazuje, że przepisy prawa wodnego przewidują określone obowiązki nałożone na właściwy organ administracji publicznej w sprawach pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 400 ust. 7 Prawa wodnego informację o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych podaje do publicznej wiadomości na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Należy jednak rozróżnić instytucję procesową prawa wodnego w postaci informacji o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego, od innej instytucji formalnoprawnej, a mianowicie powiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 401 Prawa wodnego).
Dokonując analizy czynności organu I instancji z perspektyw ww. wzorców normatywnych należy stwierdzić, że zachowanie organu było zgodne z powyższymi, unormowanymi w art. 400 ust. 7 oraz art. 401 Prawa wodnego, wzorcami. Organ wywiązał się z powyższych obowiązków i powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz podał do publicznej wiadomości na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (tj. BIP Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu) oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (tj. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy S. oraz tablicy ogłoszeń Zarządu Zlewni w S.) informację o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego przez skarżącą – T.K., wskazujących na brak wyrażenia zgody na inwestycję oraz brak wiedzy w tym zakresie Sąd na marginesie wskazuje, że – jak wynika z akt sprawy - skarżąca była informowana także w przeszłości o czynnościach podejmowanych przez właściwe organy administracji publicznej m.in. o treści decyzji zarówno z dnia 28 czerwca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i decyzji z dnia 22 marca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Jak już wyżej zostało wskazane strona była uczestnikiem kontrolowanego obecnie przez WSA postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i otrzymywała zarówno pisma od organu, jak również odpisy decyzji organu I instancji, jak i odwoławczego. Odpisy obu powyższych decyzji zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącej – adwokatowi – B.J., który składał środki zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji organu I instancji, a następnie skargi na decyzję organu odwoławczego kierowanej do tutejszego Sądu.
Podkreślić należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się także do relacji prawa publicznego do prawa prywatnego z perspektywy systemu prawnego. Organ prawidłowo stwierdził – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - że zgodnie z art. 393 ust. 4 ustawy - Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie rodzi prawa do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Pozwolenie wodnoprawne to jedynie uprawnienie do korzystania z wód lub urządzeń wodnych. Pozwolenie wodnoprawne wydane w formie decyzji administracyjnej nie reguluje kwestii cywilnoprawnych.
Wskazać należy, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 272/11 (LEX nr 950539) Sąd ten wyjaśnił, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu. Kwestia ta nie stanowi przedmiotu oceny w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, jako że pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy prawa własności. Podobnie, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2882/02 (Lex Polonica nr 3968512), wskazano, że pozwolenie wodnoprawne nie stwarza praw do własności nieruchomości ani urządzeń wodnych. Oznacza to, że można starać się o pozwolenie wodnoprawne przed uzyskaniem prawa do nieruchomości lub urządzeń wodnych koniecznych dla korzystania z wody, a podmiot ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie nie ma obowiązku legitymowania się tytułem do tej nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 767/12, dostępny na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl).
Organ odwoławczy prawidłowo wskazał w powyższym kontekście, że nie jest wymagana zgoda właściciela nieruchomości gruntowej na wprowadzanie ścieków do urządzenia wodnego zlokalizowanego na tej nieruchomości czy też na wykonanie takiego urządzenia.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo wskazał, że przedmiotowy rów na działce ewidencyjnej nr [...] istniał już w 2011 r., a na wykonanie tego rowu wydano pozwolenie wodnoprawne – decyzja Starosty P. z dnia [...] maja 2011 r. Z tego też powodu organ prawidłowo uznał, że w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego brak jest podstaw normatywnych do odniesienia się w tym postępowaniu do – podnoszonych w pismach procesowych - kwestii scalenia nieruchomości na działce nr [...] (obecnie nr [...]) oraz wycinki drzew na tej działce. Organ nie oceniał również wpływu będącego przedmiotem kontroli sądowej postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na postępowania dotyczące wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i charakteru w jakim brała w nich udział strona.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy prowadziły postępowanie zgodnie zarówno z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, jak również zgodnie z zasadami postępowania dowodowego. Ponadto w sposób prawidłowy zastosowały materialnoprawne podstawy wydania decyzji administracyjnych.
WSA stwierdza, że w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności i podejmowały wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa) i to w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 kpa). Obowiązkiem organów w każdym postępowaniu administracyjnym jest czuwanie nad tym, by strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu zobowiązane są udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Sąd wskazuje, że organy działały zgodnie z ww. zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego.
Wskazać należy, że jednym z podstawowych zarzutów wskazanych w skardze jest naruszenie naczelnych zasad procedury administracyjnej tj. naruszenie – poza ww. zasadami – także zasady unormowanej w art. 10 § 1 kpa.
Zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa – normującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić należy, że skarżąca posiadała wiedzę w zakresie – będącego przedmiotem kontroli judykacyjnej – postępowania. Informacja o wszczęciu postępowania podana do publicznej wiadomości pismem z 7 maja 2021 r. zawierała błąd dotyczący numeru działki, jednak został on sprostowany przez wnioskodawcę pismem z dnia 24 maja 2021 r. Ponadto brak w informacji wiadomości o średnicy wylotu czy jego kształcie nie świadczy o braku informacji w zakresie przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego. Przedmiot ten został jednoznacznie określony. Strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 27 maja 2021r. wskazujące zarówno przedmiot postępowania, jak i prawidłowe dane działki.
Podkreślić także należy, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 28 czerwca 2021 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania ewentualnych uwag do zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, a to w terminie dni 7. Organ wskazał w ww. piśmie, że: "...Jeżeli we wskazanym terminie strony nie wniosą dodatkowych dowodów, wniosków i żądań, w oparciu o zebrany materiał dowodowy zostanie wydana stosowna decyzja." Także na etapie postępowania odwoławczego strona miała możliwość aktywności dowodowej. Okoliczność ta wynika z treści pisma organu z dnia 14 października 2021 r.
Dokonując oceny ww. zarzutu procesowego należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest zasadny. Organ nie naruszył ww. zasady naczelnej postępowania administracyjnego. Strona w toku postępowania przez organem zarówno I instancji, jak i w trakcie postępowania odwoławczego miała zapewniony w nim czynny udział. Czynny udział był realizowany w toku postępowania administracyjnego zarówno przez skarżącą, jak i jej pełnomocnika.
Ponadto organy przeprowadziły postępowanie dowodowe zgodnie ze wzorcami normatywnymi uregulowanymi m.in. w art. 77 § 1 kpa (wyczerpująco zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji) oraz w art. 80 kpa (poprzez prawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego). Decyzje administracyjne wydane w sprawie spełniają normatywne wymogi wskazane w art. 107 kpa (w szczególności zawarte w art. 107 § 1 i § 3 kpa.). W konwencji powyższego Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania, że została spełniona, wskazana w skardze, przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały. Sąd stwierdza, że decyzje nadają się do wykonania.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono.