Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2019 Fundacja "[...]" z siedzibą w [...] (dalej także jako: "fundacja", "skarżąca") złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] w [...] wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Osi Priorytetowej 8 Edukacja Działanie 8.2 Uczenie się przez całe życie. W wyniku weryfikacji złożonych wniosków, Urząd Marszałkowski Województwa [...] w [...], pismem z dnia [...] października 2019 r. poinformował Fundację, że złożony wniosek uzyskał 127,5 pkt, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu. Fundacja złożyła protest wnosząc o ponowne sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru projektów wskazanymi w Regulaminie konkursu [...]
Pismem z dnia [...] października 2019 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] w [...] poinformował Fundację o pozostawieniu protestu bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w związku z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, protest pozostawiony zostaje bez rozpoznania. Jednocześnie Organ pouczył Fundację o możliwości złożenia w terminie 14 dni skargi do sądu administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Fundacja wniosła o uwzględnienie skargi. Fundacja zarzuciła naruszenie:
art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1831 tj.) poprzez przyjęcie, że:
- - wnioskodawca nie wyjaśnił przyjętego we wniosku podziału uczestników, do których projekt będzie skierowany, a tym samym nie wyjaśnił tak licznego udziału osób biernych zawodowo w projekcie;
- - wnioskodawca powinien wskazać w treści celu głównego, jaki poziom kwalifikacji komputerowych zgodnie z [...] osiągną osoby, które nabędą kwalifikacje w projekcie;
- - w ramach realizacji projektu, wnioskodawca powinien zachować preferencje w zakresie lokalizacji szkoleń dla miast średnich, tak aby umożliwić preferowanej grupie docelowej jak najszerszy udział w projekcie, natomiast projektodawca nie wskazał gdzie będą realizowane szkolenia, dodatkowo w pkt 3.3 wnioskodawca jako obszar realizacji projektu wskazał "[...]";
- - wnioskodawca miał obowiązek dokonać rozeznania rynku w zakresie przeprowadzenia egzaminów w ECDL.
Skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi że - poprzez przyjęcie przez organ w sposób nieuprawniony - nastąpiło wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego konkursu. Podniosła, że pozostawienie bez rozpatrzenia nastąpiło przedwcześnie, bowiem tylko na podstawie listy rankingowej projektów przyjętych do finansowania. Mogą natomiast wystąpić sytuacje, że nie wszyscy beneficjenci podpiszą umowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej informacji. Zdaniem organu, z uwagi na fakt iż organ nie dysponował większą kwotą środków w całym działaniu w ramach którego organizowany był przedmiotowy konkurs, składających protesty poinformowano - co dotyczy również skarżącej fundacji - że pozostawione zostaną one bez rozpoznania, a decyzja IZ w tym zakresie oparta jest na dyspozycji art. 66 ust 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie sporne jest rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. W ocenie Zarządu do wyczerpania dochodzi wtedy, gdy wartość projektów wybranych do dofinansowania i umieszczonych na liście osiągnęła wysokość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Zatem, zdaniem Zarządu aby zostały spełnione przesłanki z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej nie jest konieczne zawarcie umów o dofinansowanie projektów. Zarząd wskazał w zaskarżonej informacji na zakontraktowaną dotąd wartość projektów oraz projekty wybrane do dofinansowania i ocenił, że przy uwzględnieniu fluktuacji kursu euro, pozostała kwota alokacji nie pozwala na przystąpienie do procedury odwoławczej w ramach przedmiotowego konkursu. Z kolei, zdaniem strony skarżącej, do potencjalnego wyczerpania kwoty alokacji przeznaczonej na dofinansowanie konieczne jest zawarcie umów o dofinansowanie projektów.
Zdaniem Sądu stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.
Na wstępie zauważyć należy, że w ustawie wdrożeniowej nie wyjaśniono, jak należy rozumieć powyższy zwrot. Niewątpliwie ustalenie momentu wyczerpania alokacji posiada zasadnicze znaczenie, zarówno dla Instytucji Zarządzającej, organizującej postępowanie konkursowe, jak i uczestniczących w nim stron. Trudno nie podzielić stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 listopada 2019 r., I GSK 1855/19 (CBOSA), że ustalenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny kontrolujący – na skutek wniesionej skargi - legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji (art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).
Sąd podkreśla, że alokacja (przeznaczenie, przydzielenie) środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ich ograniczoną ilością. Niewątpliwie, wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. W sytuacji, gdy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania - dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego, i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., II GSK 1597/17; CBOSA), to Instytucja Zarządzająca, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy, jest zobowiązana w sposób jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane.
Sąd podziela pogląd, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane; użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania (NSA w uzasadnieniu ww. wyroku z 21 listopada 2019 r., I GSK 1855/19; CBOSA).
Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji w razie wystąpienia, w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy, okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., II GSK 1380/11; CBOSA).
Samo tylko sporządzenie listy rankingowej, w której wielość potencjalnie przyznanych środków osiąga czy przekracza wielkość możliwą do rozdysponowania, jak też ustalenie listy podmiotów, którym pomoc ma być przyznana w łącznej kwocie wyczerpującej limit, nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania". W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. A nawet ci, którzy znaleźli się na liście rankingowej, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków. Dopiero podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące rozdysponowanie środkami dotacji (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., II GSK 23/18 i przywołane tam orzecznictwo tego Sądu; CBOSA).
Rozstrzygnięcie konkursu należy uznać za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania, z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru. Wybór projektu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje dopiero w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Wówczas dochodzi do faktycznego rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. I właśnie w ten sposób należy dokonywać - w niniejszej sprawie – interpretacji przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w aspekcie normatywnej przesłanki "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów".
Jak wynika ze stanowiska organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do zawarcia umów czy też wydania decyzji o dofinansowanie projektów - na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zdarzenia.
Sąd uznał wobec powyższych rozważań, że organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania", a zatem pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione.
W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, przekazując sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zarząd Województwa uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli na dokonanie merytorycznego rozpoznania protestu, jeżeli kwota przeznaczona do dofinansowania projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniu) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeżeli do takiego wyczerpania doszło. Okoliczności te organ powinien wykazać odpowiednimi dokumentami.
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).