Uzasadnienie
Dyrektor Izby Skarbowej (dalej jako DIAS) postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 18, 59 § 1 pkt 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 zwanej dalej "u.p.e.a.") i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. 2019 poz. 2070 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia L. N. (dalej jako strona lub skarżący) uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] września 2002 r. o nr: od [...] do [...] oraz od [...] do [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. (dalej też jako Dyrektor lub organ I instancji), działając jako organ egzekucyjny, wszczął postępowanie egzekucyjne wobec L. N. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] września 2002 r. o nr: od [...] do [...] oraz od [...] do [...], obejmujących nieuiszczone składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego za okres od września 2001 do lutego 2002 oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od czerwca 2001 do marca 2002.
W dniu [...] czerwca 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. wpłynęło pismo zobowiązanego z dnia [...] czerwca 2020 r., stanowiące wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych.
Opierając swoje żądanie na art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., L. N. wskazał, że w jego ocenie egzekwowany przez ZUS obowiązek stał się bezprzedmiotowy bowiem uległ przedawnieniu. Swoje stanowisko strona uzasadniła tym, że dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 11 poz. 74 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. nr 241. poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem [...] stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych. Zobowiązany wskazał, że zaprezentowane stanowisko znajduje oparcie w Uchwale Sądu Najwyższego z dnia [...] lipca 2008 r., sygn. akt [...] UZP [...].
Z uwagi na powyższe, w ocenie L. N. doszło do przedawnienia ww. tytułów wykonawczych, wystawionych w 2002 r. - co w świetle przepisów stanowi samoistną przesłankę do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P., działając na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i § 4 u.p.e.a., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020r., nr [...], odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o ww. tytuły wykonawcze. Organ I instancji wskazał, że pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania niepłaconych składek na FUS za okres [...] do [...] i na FPiFGŚP za okres od [...] do [...] nastąpiła [...] czerwca 2002 r. czyli w momencie doręczenia skarżącemu upomnienia. W wyniku powyższego doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia.
Powyższe postanowienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu [...] września 2020 r.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem L. N., pismem z dnia [...] września 2020 r. (nadanym w palcówce pocztowej w dniu [...] września 2020 r.), wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu zażalenia zobowiązany podtrzymał stanowisko wyrażone we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego z dnia [...] czerwca 2020 r. Ponadto, skarżący wskazał, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Po [...] wynika, że: "(...) instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie wówczas, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Jedną z takich przyczyn, skutkujących koniecznością umorzenia postępowania przez organ egzekucyjny, jest upływ terminu przedawnienia egzekwowanej należności (...)".
Dyrektor Izby Skarbowej, postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P., odmawiając umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych, oparł postanowienie z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W ocenie DIAS, takie działanie organu I instancji należy uznać za nieprawidłowe.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zobowiązany - L. N. w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. wniósł o umorzenie prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego, wskazując jako podstawę prawną swojego żądania art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] lipca 2020 r.), zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał.
DIAS stwierdził, że w uzasadnieniu wniosku o umorzenie zobowiązań skarżący wskazał, że w jego ocenie, zaległości objęte tytułami wykonawczymi z dnia [...] września 2002 r. o nr: od [...] do [...] oraz od [...] do [...] są przedawnione. Stanowisko to L. N. podtrzymał w zażaleniu z dnia [...] września 2020 r.
Mając na uwadze powyższe DIAS stwierdził, że zastosowany przez organ I instancji przepis art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
DIAS zauważył, że organ egzekucyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ponownie błędnie wskazał treść art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zamiast art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Powyższe - zdaniem organu - prowadzi do stwierdzenia, że postanowienie organu i instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie zawiera prawidłowego uzasadnienia prawnego.
Ponadto organ odwoławczy, po dokonaniu analizy ww. rozstrzygnięcia, wskazał, że organ pierwszej instancji powołał się na przepisy ustawy egzekucyjnej w brzmieniu obowiązującym po dniu [...] lipca 2020 r., co również uznał za nieprawidłowe działanie organu. DIAS wskazał, że na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2070 z późn. zm.) do postępowań wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niezakończonych przed dniem [...] lipca 2020 r. (co miało miejsce w kontrolowanej przez DIAS sprawie), stosuje się przepisy dotychczasowe.
DIAS wskazał dyrektywy ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji m.in. w zakresie prawidłowej podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia (z uwzględnieniem zmian w obowiązujących przepisach prawa, mających zastosowanie w niniejszej sprawie), jak również aby w uzasadnieniu postanowienia znalazło się prawidłowo i wyczerpująco zredagowane uzasadnienie "faktyczne i prawne, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i zbadane."
W skardze do WSA L. N. zaskarżył ww. postanowienie w całości, wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego.
W skardze skarżący podkreślił, że wszelkie dochodzone zobowiązania uległy przedawnieniu i organ II instancji zobowiązany był do umorzenia postępowania i nie powinien orzekać o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Na wstępie należy zauważyć, że w myśl art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Unormowanie to służy realizacji zasady jawności działalności orzeczniczej sądów (por. art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a jego konsekwencją jest regulacja zawarta w art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., z której wynika między innymi, że zasadą jest, że wyrok jest wydawany przez sąd po zamknięciu rozprawy.
Jednocześnie w art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. uwzględnione zostało, że przepis szczególny może przewidywać rozpoznanie sprawy przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w związku z czym postanowiono, że wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (por. art. 119 i nast. p.p.s.a.) albo jeżeli ustawa tak stanowi. W takiej sytuacji zasada jawności realizowana jest w szczególności przez publiczne udostępnienie wyroku zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a.
Sąd po dokonaniu kontroli judykacyjnej sprawy administracyjnej stwierdził, że DIAS prawidłowo uznał, że organ I instancji zastosował błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, a ponadto uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie spełnia także normatywnych wymogów w zakresie elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia i wobec powyższych uchybień postanowienie organu I instancji o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego było wydane niezgodnie z prawem, i to z perspektywy prawa materialnego, jak i procesowego.
Podkreślenia wymaga, że podstawą normatywną postanowienia DIAS z dnia [...] października 2020 r. był art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18, art. 59 § 1 pkt 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. 2019, poz. 2070 z późn. zm.).
Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Art. 144. k.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych...do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Tak więc istniały normatywne podstawy do wydania przez DIAS na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. postanowienia w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.
Z uwagi na fakt, że postępowanie będące przedmiotem kontroli judykacyjnej dotyczyło etapu postępowania egzekucyjnego zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują także zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.). Podkreślić należy, że art.
18. u.p.e.a. wskazuje, że jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie zastosowanie znajduje część przepisów rozdziału odnoszącego się do decyzji administracyjnej. Odpowiednie stosowanie tych przepisów odbywa się w dwojaki sposób, mianowicie przez odesłanie podwójne i pojedyncze. Pierwsze odbywa się przez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a. i w art. 126 k.p.a. (a dotyczy to art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. - por. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, W. 2015, art. 18).
DIAS w sposób prawidłowy wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, z późn. zm.) wprowadzone zostały w obszarze postępowania egzekucyjnego zmiany. Wyjaśnić także należy, że ustawodawca przewidział reguły intertemporalne, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070) do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Spór merytoryczny w sprawie administracyjnej dotyczy tego czy zasadny jest, zawarty we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zarzut wygaśnięcia - z powodu przedawnienia - obowiązku będącego przedmiotem egzekucji prowadzonej na podstawie wyżej wymienionych tytułów wykonawczych.
Doktryna wskazuje, że "...administracyjne postępowanie egzekucyjne kończy się zazwyczaj poprzez realizację tytułu wykonawczego. Może jednak się zakończyć z innego powodu - poprzez jego umorzenie. Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest jego przerwanie, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o nieprowadzeniu już postępowania. Instytucja ta kończy postępowanie egzekucyjne z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne (tak: A. Skoczylas (w:) System Prawa Administracyjnego, 2014, t. 9, s. 351). Jedną z takich przyczyn, skutkujących koniecznością umorzenia postępowania przez organ egzekucyjny, jest upływ terminu przedawnienia egzekwowanej należności. Przyczyną wygaśnięcia obowiązku jest w takiej sytuacji przedawnienie, które wiąże się z umarzającym działaniem czasu (zob. wyrok NSA z [...] września 2018 r., sygn. akt II FSK [...]).
Z perspektywy materialnoprawnej WSA wskazuje na treść art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2020.1427). Na podstawie tego przepisu postępowanie egzekucyjne umarza się m.in.:
- 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;
- 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał.
Podkreślić należy, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Najszersze zastosowanie znajduje zasada praworządności (art. 6 k.p.a. - por. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 18.) Zasada ta oznacza obowiązek działania przez organ zgodnie z przepisami prawa i na podstawie przepisów prawa (i to w aspekcie materialnoprawnym, jak i procesowym).
Podsumowując powyższe rozważania WSA stwierdza, że organ II instancji wydał prawidłowe postanowienie, uchylając zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi zarówno na (a) zastosowanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, (b) wskazanie nieprawidłowego stanu prawnego jak również (c) zaniechanie sporządzenia uzasadnienia postanowienia zgodnego z normatywnym wzorcem.
Po dokonaniu ponownej analizy przez organ I instancji stanu prawnego organ ten zobowiązany będzie do szczegółowego opisu stanu faktycznego z perspektywy przedmiotu wniosku L. N. tj. o umorzenie postępowania egzekucyjnego w aspekcie przesłanek normatywnych umorzenia tego postępowania z powodu przedawnienia. Podkreślić należy, że kontrolowane uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest w zakresie omówienia instytucji przedawnienia lakoniczne i nie zawiera jakichkolwiek szczegółów dotyczących stanu faktycznego (zarówno w zakresie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, terminów i rodzaju czynności dokonywanych w trakcie tego postępowania, okoliczności dotyczących przerwania terminów przedawnienia w związku z dokonanymi czynnościami egzekucyjnymi), jak i stanu prawnego w zakresie poszczególnych zobowiązań publicznoprawnych, wynikających ze znajdujących się w aktach administracyjnych tytułów wykonawczych, jak i efektów tego postępowania (z uwzględnieniem prowadzenia wobec skarżącego postępowania restrukturyzacyjnego oraz zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej).
Należy zwrócić uwagę, że skarżący złożył wniosek o umorzenie zobowiązań publicznoprawnych pochodzących z 2001 i 2002 roku, a upomnienia zostały doręczone skarżącemu w 2002 r. Organ I instancji nie dokonał więc kompleksowej analizy instytucji przedawnienia. W konsekwencji powyższego uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie spełnia wyżej opisanych normatywnych wymogów strukturalnych uzasadnienia orzeczenia i nie pozwala na ocenę w zakresie jego prawidłowości. WSA ponownie wskazuje, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa.
Ze względu na powyższe okoliczności Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. dz. U. 2019.23250).