Uzasadnienie
Uzasadnienie
W dniu 7 czerwca 2021 R. G. złożył za pośrednictwem platformy aplikacyjnej wniosek o przyznanie płatności na rok 2021 do działek ewidencyjnych położonych w gminie M. (1 działka) i gminie B. (łącznie 9 działek).
W dniu 3 stycznia 2022 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał R. G. decyzję w sprawie przyznania płatności JPO do powierzchni stwierdzonej 7,46 ha, zamiast deklarowanej 7,69 ha.
Strona w odwołaniu zakwestionowała obszar zatwierdzony.
Po jego rozpoznaniu organ II instancji decyzją z dnia 22 marca 2022 roku uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że rzeczywiste powierzchnie użytkowane rolniczo mogły być inne nie zawarte w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji.
W dniu 4 maja 2022 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie wydał decyzję o nr [...] o przyznaniu płatności do powierzchni, wskazując powierzchnię stwierdzoną 7,42 ha. W uzasadnieniu wskazał, że wykluczenia dla działek rolnych J i L łącznie wynoszą 0,27 ha. W przypadku działki J stwierdzono, że powierzchnia deklarowana do płatności jest większa niż powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wyznaczonego dla działki ewidencyjnej. W przypadku działki L stwierdzono mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo oraz niespójność tej działki, co dało wyłączenie o obszarze 0,15 ha. Organ wyjaśnił też obszernie w uzasadnieniu pomniejszenie kwoty początkowej jednolitej płatności obszarowej, początkowej płatności na zazielenienie, początkowej kwoty dla płatności dodatkowej początkowej płatności do bydła, zastosowanie współczynnika korygującego i zwrot dyscypliny finansowej.
Strona złożyła odwołanie od tej decyzji, w którym zarzuciła dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i przywołanie nieprawidłowych przepisów prawnych.
Organ zaskarżonym skargą rozstrzygnięciem z dnia 1 sierpnia 2022 roku, o nr [...] utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał na gruncie m.in. ustawy z dnia 5 lutego 2015 r - O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78,(WE) nr 165/94,(WE) nr2799/98,(WE) nr 814/2000,(WE) nr 1290/2005i (WE) nr 485 2008, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady(EWG) nr 352/78,(WE) nr 165/94,(WE) nr 2799/98,(WE) nr 814/2000,(WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku skarżącego nie znajduje potwierdzenia w systemie identyfikacji działek rolnych. Wyjaśniono w uzasadnieniu pojęcia zintegrowanego systemu kontroli, maksymalnego obszaru kwalifikowalnego, wskazano które dane stanowią podstawę do prowadzenia w/w systemu.
Organ wyjaśnił w decyzji, że wskazany w przepisach wspólnotowych system GIS (system informacji geograficznej), o którym mowa w art.70 rozporządzenia 1306/2013 obejmujący dane wektorowe podlega aktualizacji i modernizacji. Dalej organ wyjaśnił, że kontrole administracyjne prowadzone są wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Dla spornych działek [...] i [...] obszar maksymalny kwalifikowalny został wyznaczony prawidłowo w oparciu o dane dostępne w referencyjnej bazie danych systemu informatycznego. Na działce [...] organ stwierdził brak jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych, co spowodowało zarośnięcie obszaru, a na działce ewidencyjnej nr [...] ujawniono brak jej spójności. Organ odniósł się też do zarzucanych naruszeń prawa procesowego i podtrzymał dokonane przez organ I instancji wyliczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. G. zarzucił organom naruszenie art.7,8 § 1, 75 § 1,77 1,80,107 § 1 pkt 4-6 i § 3,136 § 1 Kpa w zw. z art.3 ust.1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 r- O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie działki [...],braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sprzecznych twierdzeń organu zawartych w tej samej sprawie w dwóch decyzjach, braku zawiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia dowodów i możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji, co doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwiło wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Skarżący wniósł o przedłożenie przez organ pełnej wersji elektronicznej(cyfrowej) wniosku o płatności wraz załącznikami, wnioskami i oświadczeniami beneficjenta.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko, odniósł się też do żądania strony odnośnie uzupełnienia materiału w postępowaniu przed sądem o pełną wersję elektroniczną wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, na mocy § 2 art. 1 w/w ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność, tj. zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a mówiąc ściślej, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Podstawa materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 5 lutego 2015 r –O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. 2020,poz.1341) W myśl jej art. 7 ust. 1 rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jeżeli:
- 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
- 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
- 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Podstawowe znaczenie dla przyznania płatności obszarowej ma ustalenie powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, dlatego obowiązkiem rolnika składającego wniosek o przyznanie pomocy jest podanie rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawionych do przyznania tej pomocy. Ustawa z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednoznacznie wskazuje w art. 18 ust. 1, że płatności obszarowe przyznawane są na wniosek rolnika. Od indywidualnej decyzji rolnika zależy więc, czy będzie ubiegał się o płatności obszarowe, co wiąże się automatycznie z obowiązkiem utrzymywania zgłoszonych działek rolnych w tzw. dobrej kulturze rolnej.
Z kolei Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. (WE) z 2 grudnia 2009 r., Nr L 316, str. 65-112, ze zm.), określa wymogi jakie powinien spełniać wniosek o przyznanie pomocy. Zgodnie z art. 12 ust. 3 tego rozporządzenia w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), wcześniej ustalane formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej.
Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.
W przedmiotowej sprawie rolnik kwestionuje powierzchnię MKO działek o nr ewid. [...] i [...] (odpow. działki J i L).Tak zdaje się wskazywać treść skargi nadesłanej w całości dopiero na żądanie sądu. Wątpliwości sądu odnośnie zakresu skargi fakt,że w postępowaniu administracyjnym rolnik nie podnosił argumentów związanych z konkretnymi działkami, a przeprowadzone uprzednio postępowanie odwoławcze w tej samej sprawie wykazało tożsamość ustaleń organów co do działki [...] tj. działki J. Niemniej z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli zobowiązany jest odnieść się do obu spornych działek.
Powierzchnia MKO jest powierzchnią użytkowaną rolniczo w ramach działki ewidencyjnej, która powstaje z przecięcia pól zagospodarowania i granic odniesienia, które to są uwidocznione na obrazie ortofotomapy (zdjęciu lotniczym). Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego. W niniejszej sprawie w odniesieniu do obu spornych działek wskazano na zdjęcia z ortotofotmapy z 6 września 2021 i z aplikacji eWniosek. Były one aktualne tak na datę kontroli administracyjnej, jak i wydanych decyzji, a strona nie zdołała wykazać, że powierzchnie referencyjne systemu LPIS były inne niż wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz załączonego do wniosku materiału graficznego.
Nie jest prawdą, że organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił przyczyny zmiany powierzchni MKO działki L.W decyzji uchylającej z dnia 22 marca 2022 roku Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR wskazano jednoznacznie,że organ II instancji ramach kontroli odwoławczej zakwestionował ustalenia organu jedynie w zakresie działki L. W rozstrzygnięciu uchylającym i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że powierzchnia MKO na działce ewidencyjnej [...] nie jest wyznaczona jako jeden spójny obszar,lecz składa się z więcej niż jednego takiego obszaru.Organ I instancji winien więc wziąć pod uwagę NSO-Największy Spójny Obszar i czy cała powierzchnia MKO będzie kwalifikować się do płatności uwzględniając definicję działki rolnej w rozumieniu art.8.1.3 ustawy - O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wyraźnie nakazano organowi I instancji analizę i porównanie załącznika graficznego, obrazu ortfotomapy i aktualnych danych z bazy referencyjnej odnośnie spornych działek.
I wytyczne te zdaniem sądu były prawidłowe, bowiem ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy i nie musi być kontrolą na miejscu. Wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG zostały zaimplementowane w systemie informatycznym Agencji i nie wskazują różnicy pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej (działki ewidencyjnej), a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności, których granice są określane na podstawie ortofotomapy Organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wbrew zarzutom skargi wskazał, że powtórnie przeanalizowano dostępne dane graficzne, czyli zdjęcia ortofoto obszarów ujętych we wniosku, deklaracji działki na wniosku i załączniku graficznym z uwzględnieniem maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO).
Istotnie potwierdzono niespójność działki L i że składa się ona z dwóch części o pow. odpowiednio 0,63 ha i 0,09 ha. Organ wskazał w uzasadnieniu, że ortofotomapa aktualna na dzień złożenia wniosku wykazała niespójność obszaru w części działki [...], co spowodowało wykluczenie 0.03 ha w jej części środkowej i 0,09 ha w części wschodniej, a obie te części oddzielone są przez zakrzewienia i stanowią odrębne działki, każda o pow. mniejszej niż 0,10 ha. Należy też podnieść,że w odwołaniu z dnia 30 maja 2022 roku skarżący nie kwestionował tych ustaleń organu, a jedynie w sposób ogólnikowy zakwestionował treść rozstrzygnięcia bez wskazania zasadniczej istoty sporu i rozbieżności.
Nie ma racji skarżący twierdząc,że organ nie wyjaśnił - dlaczego prowadzono dwie różne kontrole, bowiem wskazał, że weryfikacja była skutkiem uchylenia decyzji organu I instancji i skutkowała koniecznością kolejnej kontroli administracyjnej. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowana za pomocą kontroli administracyjnych. Kontrola administracyjna dotyczy każdego złożonego wniosku i jest obligatoryjna. Polega ona na obowiązkowym zweryfikowaniu z urzędu przez organ zgodności między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi (Polega ona z urzędu na obowiązkowym zweryfikowaniu, przez organ, zgodności między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) zawierającym materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy), oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków.
Zdjęcia ortofotomapy były załączone do eWniosku i jednoznacznie odzwierciedlały stan działki [...] i były w dyspozycji skarżącego, czego skutecznie nie zakwestionował. Ponadto organ wbrew twierdzeniom skargi w obu decyzjach w ogóle nie odnosił się do kontroli z 28 maja 2020 roku. Strona dopiero w kolejnym piśmie do sądu (na skutek żądania o nadesłanie całości skargi) podniosła okoliczności związane z odzyskaniem części powierzchni działki [...],tj.działki rolnej J. W związku z powyższym dopiero w replice na to pismo organ odniósł się do weryfikacji tej rozbieżności w aplikacji podnosząc,że brak było podstaw do modyfikacji tej powierzchni na podstawie orto i deklaracji rolnika. Analiza materiału dowodowego wskazuje,że strona nie zgłaszała żadnych odrębnych wniosków dowodowych w tym zakresie ani nie podnosiła tej w kwestii w środkach odwoławczych z dnia 1 lutego 2022 i 30 maja 2022. Natomiast nie sposób zarzucić organowi,że pozostała ona poza jego oceną, bo przeczy temu zarówno treść jak i rozstrzygnięcie Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia 22 marca 2022 roku uchylające orzeczenie organu I instancji do ponownego rozpoznania.
Trzeba też podkreślić,że zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich i art. art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach obowiązane są przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Warto też zauważyć, że skarżący negując prawidłowość dokonanych pomiarów nie przedstawił zarazem innych dowodów, które pozwalałyby podważyć czy zakwestionować pomiary dokonane przez wyspecjalizowaną komórkę organu, z wykorzystaniem dostępnych narzędzi informatycznych. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że dowody na jakie powołał się organ w niniejszej sprawie, są miarodajne do odtworzenia stanu deklarowanych działek rolnych na określoną, wynikającą z nich datę pozyskania (wykonania).
W rozpoznawanej sprawie powierzchnia MKO spornych działek została ustalona przez organy Agencji w oparciu o kontrolę administracyjną, wykorzystującą takie właśnie narzędzia systemu informacji geograficznej, które pozwalają precyzyjnie, wbrew temu co polemicznie stara się wykazać skarżący, określić kwalifikowalność powierzchni. W tym miejscu należy zauważyć, że organ drugoinstancyjny wyjaśnił istotę kontroli administracyjnej i podał przyczyny, dla których uznał wyniki kontroli administracyjnej za decydujące wskazując na decydujące znaczenie bazy LPIS.
Zaskarżona decyzja odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Wskazuje też jakie okoliczności spowodowały różnicę w powierzchni kwalifikowanej do płatności. Organy Agencji nie miały obowiązku z urzędu informować strony o wszelkich możliwościach procesowych w sprawie, ponieważ skarżący po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji znał już szczegółowo stanowisko organu i w odwołaniu mógł zaprezentować kontrargumenty i dowody pozwalające je podważyć. Trudno zatem przyjąć, by strona pozbawiona była możliwości obrony swych praw. Organ odwoławczy nie przeprowadzał już jakichkolwiek dowodów, a jedynie wydał rozstrzygnięcie. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Natomiast w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach wyraźnie wskazano (zatem przepis ustawy stanowi inaczej), że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem od momentu złożenia odwołania nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ustalanie praw i obowiązków skarżącego, a o których winien on być pouczony.
Z uwagi na powyższe, sąd na podstawie art.151 P.p.sa skargę oddalił.