Uzasadnienie
Rada Gminy Drawsko na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 15 ust. 2 oraz art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm.), podjęła uchwałę Nr X/69/2015 z dnia 9 września 2015 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Drawsko, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2015 roku, poz. 5241).
W § 1 uchwały wskazując na załącznik nr 1 określono wykaz przystanków komunikacyjnych stanowiących własność lub będących w zarządzie Gminy Drawsko udostępnionych operatorom i przewoźnikom wykonującym regularne przewozy osób w publicznym transporcie zbiorowym. W § 2 uchwały wskazano, że warunki i zasady korzystania z przystanków określa załącznik nr 2 do uchwały. W § 3 uchwały podano, że korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, stanowiących własność lub będących w zarządzie Gminy Drawsko jest odpłatne. W § 4 uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Drawsko w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Zgodnie z § 5 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Drawsko, zaś na podstawie § 6 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
Pismem z dnia 20 września 2022 roku Prokurator Okręgowy w Poznaniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Drawsko Nr X/69/2015 z dnia 9 września 2015 roku w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Drawsko, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów (Dz.Urz. Woj. Wlkp.2015.5241), w części obejmującej § 4 uchwały.
Zaskarżonemu § 4 uchwały zarzucił naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1343) poprzez wprowadzenie w § 4 uchwały stawek opłat w jednej wysokości (maksymalnie dozwolonej w ustawie) dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze, wbrew treści art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonej uchwały, a stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
Skarżący w uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Zdaniem skarżącego Rada Gminy chcąc spełnić kryterium niedyskryminuących zasad winna zróżnicować stawki opłaty za zatrzymanie się na przystankach, biorąc pod uwagę przede wszystkim wielkość pojazdów, którymi przewoźnicy lub operatorzy (obecnie funkcjonujący i potencjalni) dokonują przewozów, ale także inne kryteria, przykładowo standard poszczególnych przystanków.
W § 4 uchwały zastosowano jedną stawkę opłaty. Z treści uchwały, jej uzasadnienia a także protokołu sesji Rady Gminy nie sposób stwierdzić, czy Rada Gminy w Drawsku przy podejmowania przedmiotowej uchwały (§ 4) kierowała się przesłankami przewidzianymi w ustawie, a więc czy stanowi ona prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Argumenty związane z kryterium niedyskryminacji nie były przedmiotem analizy i rozważań radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Zdaniem skarżącego z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi. Podał, że po przeanalizowania zarzutów organ uznał, iż istotnie ustalenie jednej stawki opłaty dla wszystkich przewoźników (małych lub dużych pojazdów) za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie gminy może być dyskryminujące. W związku z powyższym organ postanowił uchylić zaskarżony § 4 uchwały, o czym powiadomi sąd.
Pismem z dnia 10 listopada 2022r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 43), skarżący również wniósł o zastosowanie trybu uproszczonego (k. 46). W związku z powyższym niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 121 P.p.s.a została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 239 ze zmianami), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola na podstawie art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje badanie zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podstawą do stwierdzenia nieważności takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Drawsko podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594). Jednocześnie w jej treści na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. 2022.1343), ustalono opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Celem ustalenia, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, pozostaje zbadanie uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13).
Tym samym w celu weryfikacji motywów działania organu jednostki samorządu terytorialnego nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1405/16).
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu rzeczonej ustawy podniesiono, że "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: - jednakowa wysokość stawki opłaty, - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej.
Jednakże w wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.". Przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz.
Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Tym samym im większa pojemność pojazdu, tym – co do zasady - większa liczba przewożonych pasażerów jednocześnie korzystających z tych przystanków, ale także tym większy ciężar pojazdu, a zarazem stosunkowo większy nacisk na nawierzchnię zatoki przystankowej, tym w konsekwencji wyższe mogą być szkody tym spowodowane.
W ocenie Sądu ustalenie stałej opłaty w wysokości 0,05 zł nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie przesłanki uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Wielkość kosztów utrzymania przystanku, z którego korzystają przewoźnicy, jest zasadniczo uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują. Z tego względu wysokość opłaty powinna zostać ustalona w wysokości proporcjonalnej do wielkości pojazdów, które na danym przystanku się zatrzymują. Oczywistym jest bowiem, iż przewoźnik realizujący połączenia na regularnych liniach przy pomocy dużych autobusów generuje zdecydowanie wyższe koszty aniżeli przewoźnik, który wykonuje takie przewozy pojazdem mogącym przewieźć jednorazowo kilka bądź kilkanaście osób.
W konsekwencji ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników może pozostawać krzywdzące dla tych, którzy wykonują swoje przewozy stosunkowo niewielkimi pojazdami, albowiem treść § 4 zaskarżonej uchwały oznacza dla nich konieczność partycypowania w kosztach utrzymania przystanków w identycznym stopniu, jak przewoźnik realizujący przewozy dużymi pojazdami, i to pomimo faktu, iż to właśnie ci ostatni w zdecydowanie większym stopniu przyczyniają się do generowania kosztów związanych z utrzymaniem przystanków autobusowych. Z powodu braku powołania i analizy powyższych kwestii stanowiących jedną z przesłanek będących podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe ustalenie, że omawianą uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.
Sąd zauważa, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczającym sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, którymi kierował się organ podejmujący rozstrzygniecie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Tak więc uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Zatem brak uzasadnienia uchwały w tym zakresie uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Drawsko, ustalając dla wszystkich przewoźników jednakową wysokość stawki opłaty przystankowej tj., w kwocie 0,05 zł. Podano jedynie, że ustalona stawka mieści się w stawce maksymalnej. Brak uzasadnienia uchwały wywołuje skutek, który w konkretnej sytuacji może uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonego § 4 uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia w tym zakresie.
Analiza zawartych w aktach sprawy dokumentów także nie prowadzi do wniosku, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad, co przyznał organ wnosząc o uwzględnienie skargi. Powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady Gminy, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. W konsekwencji, należało przyznać rację Prokuratorowi, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym § 4 uchwały będącej aktem prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że przedmiotową uchwałę w zaskarżonej części (§ 4 podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym.
Mając przytoczone argumenty na uwadze, na podstawie art. 147 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.