Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 12 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 944/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną informacją z [...] grudnia 2020 r. [...] Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości sp. z o.o. w P., dalej: "WARP", stwierdziła, że nie ma podstaw do uznania protestu P. B. w sprawie projektu "[...] Tarcza Antykryzysowa" realizowanego w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa I Innowacyjna i Konkurencyjna Gospodarka, Działanie 1.5 Wzmocnienie konkurencyjności Przedsiębiorstw, Poddziałanie 1.5.2 Wzmocnienie konkurencyjności kluczowych obszarów gospodarki regionu Projekt nr [...]

W uzasadnieniu zaskarżonej informacji podniesiono, co następuje.

System informatyczny umożliwił wnioskodawcom skuteczne złożenie wniosku za pomocą aplikacji do przyjmowania wniosków w przedmiotowym projekcie, a następnie jego kwalifikację 24 sierpnia 2020 r. o godzinie 9:00 za pomocą wysłanego wcześniej zgodnie z § 3 ust.1.I. regulaminu konkursu drogą elektroniczną adresu URL do aplikacji kwalifikacji wniosków. Nie stwierdzono w systemie jakiejkolwiek ingerencji czy manipulacji osób trzecich.

Założenie konta i zalogowanie się w generatorze wniosków oznacza zaakceptowanie wszystkich zapisów regulaminu (§ 4 ust. 4 regulaminu).

Wnioski są przyjmowane i umieszczane na listach rankingowych według daty i godziny złożenia wniosku o grant zarejestrowanej w generatorze wniosków - zgodnie z datą i godziną określoną przez serwer generatora (§ 3 ust. 1 I. 5 regulaminu).

Nabór wniosków o udzielenie grantu trwał do momentu, w którym wartość grantów w złożonych wnioskach przekroczyła 110% kwoty alokacji przeznaczonej na udzielenie grantów oddzielnie dla poszczególnych typów wskazanych w § 7 ust. 3 Regulaminu (§ 9 ust. 3 regulaminu).

Podmiot zamierzający uczestniczyć w naborze zobowiązany był złożyć wniosek o grant wraz z załącznikiem wypełniony w generatorze wniosków w terminie określonym w § 9 ust. 3 regulaminu (§ 9 ust. 5 regulaminu). Złożenie wniosku przed i po terminie wskazanym w § 9 ust. 3 regulaminu nie było możliwe (§ 9 ust. 6 w zw. z § 9 ust. 13 regulaminu).

O dochowaniu tego terminu decydowała data i godzina złożenia wniosku o grant w generatorze wniosków, a potwierdzeniem złożenia elektronicznej wersji wniosku o grant było otrzymanie, na adres e-mail użyty do logowania w generatorze wniosków, potwierdzenia wygenerowanego przez generator wraz z nadanym numerem wniosku.

W związku z tym, że wartość grantów w złożonych wnioskach przekroczyła 110% kwoty alokacji przeznaczonej na udzielenie grantów dla poszczególnych typów wskazanych w § 7 ust. 3 regulaminu, zgodnie z § 9 ust. 13 regulaminu generator wniosków automatycznie zablokował możliwość składania kolejnych wniosków, o czym informował komunikat wygenerowany przez aplikację, a informację w tym zakresie opublikowano także na stronie internetowej grantodawcy.

W dniu 24 sierpnia 2020 r. o godz. 9:00 rozpoczął się nabór wniosków o grant w przedmiotowym projekcie, zakończony z powodu wyczerpania alokacji o godz. 9:01:04.971690. Zgodnie z regulaminem wnioski przyjmowano według daty i godziny złożenia wniosku o grant zarejestrowanej w generatorze wniosków (zgodnie z datą i godziną określoną przez serwer generatora).

W ramach projektu grantowego przewidziano składanie wniosków w ramach dwóch typów: A i B. Pierwszy wniosek serwer generatora zarejestrował o godz. 9:00:00.017267.

Dla typu A pierwszy wniosek zarejestrowano na serwerze o godz. 9:00:00.017293. Środki w typie A dla alokacji 100% wyczerpały się o godz. 9:00:58.044541, natomiast dla alokacji 110% o godz. 9:01:04.971690.

Pierwszy wniosek typu B zarejestrowano na serwerze o godz. 9:00:00.017267. W typie B środki dla alokacji 100% zostały wyczerpane o godz. 9:00:25.372501, a dla alokacji 110% o godz. 9:00:27.321448. Ostatni wniosek zarejestrowano o godz. 9:01:04.971690 i tym samym o tej godzinie, wobec wyczerpania alokacji, nabór wniosków zakończono.

Zgodnie z regulaminem ocenie formalno-merytorycznej podlegają złożone w trakcie naboru wnioski o grant. Grantobiorcy, w przypadku negatywnej oceny wniosku, przysługuje prawo do złożenia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku, w zakresie spełniania kryteriów (§ 11 ust. 9 regulaminu). Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie grantów nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu (§ 11 ust. 10 regulaminu). Przewidziano jeden środek odwoławczy - protest, składany w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku o grant, w zakresie spełniania kryteriów (§ 11 ust. 11 regulaminu).

Z uwagi na powyższe możliwość złożenia protestu przysługuje w zakresie spełniania kryteriów wyłącznie podmiotom, które w trakcie naboru złożyły, zgodnie z regulaminem, wnioski o grant i zostały umieszczone na opublikowanej [...] listopada 2020 r. liście wniosków o grant zakwalifikowanych do dalszej weryfikacji w wyniku przeprowadzonego 24 sierpnia 2020 r. naboru.

Wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą informację, wnosząc o:

1. 1. stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa";
2. 2. stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej;
3. 3. zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.";
4. 4. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje.

Skarżący wygenerował wersję roboczą wniosku o grant. Wersja ta po zaakceptowaniu przez przedsiębiorcę w systemie generatora zmieniała się w wersję końcową wniosku. Potwierdzeniem przygotowania końcowej wersji wniosku jest e-mail z 24 sierpnia 2020 r. z godz. [...], zawierający link do wysłania wniosku o grant. E-mail ten zawierał też datę i godzinę naboru: 24 sierpnia 2020 r. godz. 9:00, ale nie podano daty końcowej naboru wniosków.

Zgodnie z instrukcją zamieszczoną na stronie internetowej WARP we wpisie z [...] sierpnia 2020 r. w pkt 6 o wynikach naboru skarżący miał być poinformowany mailowo, zaś w pkt 7 jest informacja, że tylko te podmioty, których wnioski o grant według kolejności zgłoszeń zmieściły się w alokacji 110% otrzymają przez e-mail w formacie pdf uzupełniony w generatorze wniosek o grant i odpowiedni formularz informacji.

W związku z tym, że skarżący nie otrzymał wniosku w formacie pdf poprzez e-mail, nie mógł wydrukować wniosku z takiego pliku i go podpisać oraz dostarczyć do WARP, zgodnie z pkt 8 tej instrukcji. Zarówno wniosek w wersji elektronicznej, jak i wniosek w wersji papierowej miał posiadać, zgodnie z regulaminem, zgodną sumę kontrolną, której skarżącemu nie udostępniono. Skarżący nie mógł zatem złożyć wersji papierowej do WARP z powodów od niego niezależnych.

Zgodnie z instrukcją zawartą w e-mail i informacjami zawartymi na stronie WARP oraz w regulaminie [...] sierpnia 2020 r. o godz. 9:00 (od razu po wyświetleniu się tej godziny na zegarze w komputerze) skarżący kliknął w link. Po chwili (ok. 1-2 min) skarżącemu wyświetlił się na monitorze komunikat, że wniosku nie przyjęto.

Zgodnie z komunikatem z 24 sierpnia 2020 r. zamieszczonej na stronie internetowej WARP nabór wniosków zakończono z powodu wyczerpania alokacji o godzinie 9:01:04.971690. Podano, że w generatorze zarejestrowano 50 138 wniosków na łączną kwotę ponad [...] zł. Ponad 40 tys. kliknięć miało miejsce w momencie uruchomienia naboru, po czym serwer zaczął je kolejkować i weryfikować, sprawdzając sumę kontrolną, przynależność do typu A i B oraz limit alokacji. Pierwszy wniosek serwer generatora zarejestrował o godz. 9:00:00.017267. Ostatni wniosek zarejestrowano o godz. 9:01:04.971690 i tym samym zakończono nabór.

Skarżący otrzymał e-mail [...] sierpnia 2020 r. informujący, że wniosek o grant serwer generatora zarejestrował 24 sierpnia 2020 r. o godz. 9:00:30.000500, jego wnioskowi nadano nr [...] i że z uwagi na wyczerpanie dostępnej alokacji środków wniosku nie przyjęto do weryfikacji.

Zgodnie z regulaminem (§ 5 ust. 5 i § 9 ust.

6) i informacjami zamieszczanymi na stronie internetowej WARP potwierdzeniem złożenia wniosku jest otrzymanie przez e-mail potwierdzenia wygenerowanego przez generator wniosku wraz z nadanym numerem wniosku. Informowanie o wynikach naboru też następowało drogą e-mail, stąd nieprzyjęcie wniosku do weryfikacji jest oceną złożonego wniosku.

W związku z powyższą informacją, że wniosek, choć złożony, ale nie przyjęty do weryfikacji, skarżący [...] sierpnia 2020 r. wysłał drogą pocztową protest w sprawie negatywnej oceny wniosku.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. WARP uznał, że nie ma podstaw do uznania protestu. WARP nie jest jednak właściwym podmiotem do rozpatrzenia protestu, gdyż jest jakby organem pierwszej instancji, jako że w stosunku do jego rozstrzygnięcia odnosił się protest.

Definicję wniosku o grant podano w § 2 ust. 1 pkt 15 regulaminu. Przez wniosek o grant należy rozumieć dokument aplikacyjny składany przez grantobiorcę w formie elektronicznej za pośrednictwem generatora wniosków, stanowiący podstawę ubiegania się o przyznanie grantu. Złożenie więc wniosku o grant w formie elektronicznej jest wystarczające do uznania złożenia wniosku.

Zgodnie z § 5 ust. 5 regulaminu każdemu złożonemu wnioskowi o grant nadaje się indywidualny numer. Wniosek skarżącego zarejestrowano 24 sierpnia 2020 r. o godz. 9:00:30.000500, nadając mu nr [...]. Zarówno użycie sformułowania złożonego wniosku, jak i podanie numeru wniosku przesądza, że wniosek złożono.

W świetle § 9 ust. 3 i 5 regulaminu nabór wniosków, czyli składanie ich przez kliknięcie linku nastąpiło 24 sierpnia 2020 r. (w formie elektronicznej). Zgodnie z § 9 ust. 6 regulaminu złożenie wniosku przed i po terminie wskazanym w ust. 3 nie będzie możliwe. Wszystkie złożone wnioski mogły być zatem złożone tylko w terminie. Potwierdza to dalsza treść tego ustępu: "potwierdzeniem złożenia elektronicznej wersji wniosku o grant jest otrzymanie, na adres e-mail użyty do logowania w generatorze wniosków, potwierdzenia wygenerowanego przez generator wraz z nadanym numerem wniosku.".

Zgodnie z zał. nr 2 do regulaminu, na ostatniej stronie tego dokumentu jako kryterium oceny wniosku o nazwie "Pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania wsparcia" podano m. in. czy wniosek:

1. 1. złożono w terminie wskazanym w regulaminie - zarówno w odniesieniu do wersji elektronicznej jak i papierowej;
2. 2. wniosek złożono w wersji papierowej.

Złożenie wniosku w terminie albo po terminie podlega więc ocenie zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu, a powodem negatywnej oceny wniosku miało być ponoć wyczerpanie dostępnej alokacji środków.

Na podstawie pisma WARP z [...] grudnia 2020 r. można wywnioskować, że wyczerpanie dostępnej alokacji środków miało być powodem zakończenia naboru wniosków.

Wniosek odrzucono zatem bezpodstawnie, a w dodatku chciano skarżącemu uniemożliwić skorzystanie z prawa do złożenia protestu i jego właściwego rozpatrzenia.

Poza regulaminem projekt podlega przepisom, w tym ustawie wdrożeniowej i przepisom rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie udzielania pomocy w formie dotacji lub pomocy zwrotnej w ramach programów operacyjnych na lata 2014-2020 w celu wspierania polskiej gospodarki w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 773), dalej: "rozporządzenie". Określa ono w § 10, że po przeprowadzeniu oceny wniosku pomoc może być udzielona przedsiębiorcy na podstawie umowy albo decyzji o dofinansowaniu projektu w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy. Rozporządzenie nie określa więc warunków skutecznego składania wniosku, lecz przewiduje tylko ocenę wniosku.

Ponadto rozporządzenie nie przewiduje udzielania tej pomocy w ramach projektów grantowych, lecz na podstawie umowy albo decyzji o dofinansowaniu projektu w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Należy zatem stosować ogólne przepisy dotyczące projektów do oceny każdego wniosku.

Zgodnie zaś z ustawą wdrożeniową (art.

1. 42) termin składania wniosków o dofinansowanie projektu nie może być krótszy niż 7 dni, licząc od dnia rozpoczęcia naboru wniosków o dofinansowanie projektu.

Próba złożenia wniosku przez kliknięcie linku przesłanego przez e-mail, wykonana nawet w pierwszej sekundzie od uruchomienia możliwości składania wniosków (ponad 40 tys. przedsiębiorców zrobiło to w jednym momencie) nie gwarantowała uznania przez system generatora wniosków złożenia wniosku. Kliknięcie spowodowało, że sygnał dotarł dopiero po pewnym czasie na serwer (opóźnienie komputera, łącza internetowego itd.) i został następnie zbuforowany i zarejestrowany dopiero po np. 30 sekundach. O nieprzyjęciu wniosku skarżący dowiedział się z komunikatu wyświetlonego na monitorze komputera po ok. 1,5 minuty od kliknięcia. Następnego dnia zaś przez e-mail skarżący otrzymał informację o zarejestrowaniu wniosku i nadaniu złożonemu wnioskowi numeru, ale nie przyjęciu go do weryfikacji.

Nie umożliwiono więc składania wniosków w terminie 7 dni zgodnie z ustawą wdrożeniową, ale w czasie znacząco krótszym, nie zapewniającym równości szans (np. szybkość łącza i inne czynniki nie do zweryfikowania).

Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Stosownie do art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której:

1. 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny;
2. 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.

W przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie albo w ramach rundy konkursu nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu (art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej).

Zgodnie z tymi przepisami negatywną oceną jest też przypadek z pkt 2), tj. gdy projekt spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.

Przepisy wskazują zatem, że niewybranie projektu do dofinansowania z powodu braku wystarczającej kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów może być przyczyną protestu z powodu negatywnej oceny projektu.

Nie jest jednak prawdą, że pula alokacji została wyczerpana. Wyczerpanie alokacji następuje bowiem dopiero po podpisaniu umów na całość sumy alokacji.

Złożony protest nie opiera się zaś na wyłącznej przesłance braku środków alokacji.

Wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 45 ust. 4 (art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

W regulaminie zaś zapewniono tylko 7 dni na złożenie protestu.

Zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 45 dni od dnia jego otrzymania.

Nie zachodzi żaden przypadek z art. 59 ust. 1 ustawy wdrożeniowej umożliwiający pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

W piśmie z [...] grudnia 2020 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców podniósł, że wstępuje na prawach przysługujących prokuratorowi do postępowania.

Rzecznik zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 53, art. 54, art. 55 i art. 57 ustawy wdrożeniowej i pkt IV.9 warunków i zasad udzielania grantów w ramach projektu grantowego "[...] Tarcza Antykryzysowa" - Zasady wdrożenia i realizacji projektu grantowego (wymogi dotyczące procedur: oceny, przekazywania, rozliczania, kontroli, monitorowania i sprawozdawczości projektów grantowych) przez:
2. a) błędne pozostawienie protestu przedsiębiorcy bez rozpoznania/brak uwzględnienia protestu przez Instytucję Zarządzającą i uznanie, że protest przysługuje wyłącznie tym podmiotom, które w trakcie naboru złożyły wnioski o grant i zostały umieszczone na opublikowanej liście wniosków o grant zakwalifikowanych do dalszej weryfikacji, choć skarżący złożył wniosek o grant, wnioskowi nadano nr [...], nabór nie był podzielony na rundy, na co wskazuje regulamin udzielania grantów, a informacja, którą otrzymał skarżący o treści, że wniosek nie został przyjęty do weryfikacji, jest negatywną oceną projektu;
3. b) błędne uznanie, że nie doszło do skutecznego złożenia wniosku o grant, skoro generator wniosków zarejestrował wniosek skarżącego, a jednocześnie automatycznie blokował dalszą procedurę z wnioskiem, co nie oznacza że wniosek skarżącego nie został złożony;
4. c) błędne uznanie, że informacja o tym, że wniosek skarżącego nie został przyjęty do dalszej weryfikacji z powodu wyczerpania alokacji nie stanowiła rozstrzygnięcia, choć należało ją zakwalifikować, biorąc pod uwagę jej skutki, jako negatywną ocenę projektu;
5. d) uznanie a priori przez Instytucję Zarządzającą, że projekt przedsiębiorcy nie spełnił kryteriów wyboru albo że spełnił kryteria wyboru, lecz nie został przyjęty do dofinansowania z powodu wyczerpania puli alokacji, mimo że pula alokacji zostaje wyczerpana dopiero po podpisaniu umów na całość dostępnej kwoty alokacji;
6. e) błędne wskazanie w regulaminie konkursowym, że protest można wnieść w terminie 7 dni;
7. f) procedowanie z protestem przedsiębiorcy z naruszeniem terminu do jego rozpoznania przez Instytucję Zarządzającą;
8. g) błędne uznanie, że przedsiębiorca jako podstawę swojego protestu wskazuje jedynie na wyczerpanie dostępnej kwoty alokacji, choć w treści protestu znajdują się zarzuty związane z przebiegiem naboru;
9. 2. art. 42, art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i pkt IV.9 warunków i zasad udzielania grantów w ramach projektu grantowego "[...] Tarcza Antykryzysowa" - Zasady wdrożenia i realizacji projektu grantowego (wymogi dotyczące procedur: oceny, przekazywania, rozliczania, kontroli, monitorowania i sprawozdawczości projektów grantowych), przez brak możliwości składania wniosków o dofinansowanie w terminie 7 dni, a także błędne uznanie, że wniosek nie może być przyjęty do rozpoznania z powodu wyczerpania puli alokacji, skoro pula alokacji zostaje wyczerpana dopiero po podpisaniu umów na całość kwoty alokacji i przez brak uwzględnienia zasad wdrożenia i realizacji programu grantowego z których wynika, że każdy złożony przez generator wniosków wniosek powinien zostać dopuszczony do oceny według kolejności wpływu wniosku do WARP, a dopiero w sytuacji wyczerpania dostępnej kwoty alokacji dany projekt, mimo uzyskania pozytywnej oceny, nie otrzyma grantu;
10. 3. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania; działania podjęte przez organ cechują się dowolnością przez niezapewnienie skarżącemu możliwości złożenia protestu od negatywnej oceny projektu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej WRPO na lata 2014-2020 podniósł, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a., gdyż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zaskarżona informacja nie jest oceną projektu w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Ewentualnie skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej z poniższych względów.

Przedmiotowy projekt był realizowany przez WARP w ramach WRPO na lata 2014-2020 na podstawie zawartej z IZ WRPO umowy o dofinansowanie projektu nr [...]

W ramach umowy i na zasadach w niej określonych miał być zrealizowany projekt "[...] Tarcza Antykryzysowa". Zgodnie z jej postanowieniami beneficjent był zobowiązany do dokonania wyboru grantobiorców.

W sprawie znajdują zastosowanie tylko i wyłącznie zapisy regulaminu. Protest nie przysługuje, jeśli wniosek o grant został pozostawiony bez rozpatrzenia (§ 11 ust. 6). Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie grantów nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu (§11 ust. 10 regulaminu).

Protest należy złożyć do IZ WRPO 2014 + za pośrednictwem grantodawcy w ciągu 7 dni od dnia odbioru przez grantobiorcę informacji o negatywnej ocenie wniosku o przyznanie grantu (§ 11 ust. 13 regulaminu). Oceną negatywną jest niespełnienie kryteriów zerojedynkowych, o których mowa w § 11 ust. 2 regulaminu (ocena formalno-merytoryczna).

Z uwagi na powyższe, jak również w związku z treścią informacji otrzymanej przez skarżącego, że z uwagi na wyczerpanie dostępnej alokacji środków wniosek nie został przyjęty do weryfikacji skarżący nie był uprawniony do złożenia protestu.

Złożony przez skarżącego wniosek nie został dopuszczony do weryfikacji, zatem nie mógł on podlegać i nie podlegał dalszej ocenie formalno-merytorycznej, skutkującej oceną pozytywną bądź negatywną, która to ocena podlega dopiero zaskarżeniu.

Pismo skarżącego jako niemające umocowania w zapisach regulaminu nie zostało przez WARP potraktowane jako protest.

Nieprawidłowe jest stanowisko, że złożenie wniosku w formie elektronicznej jest wystarczające do uznania skutecznego złożenia wniosku. Regulamin stanowi, co należy rozumieć pod pojęciem skutecznego złożenia wniosku wskazując w § 5 ust. 10, że za skutecznie złożony uznaje się wniosek, który jest kompletny i spełnia łącznie następujące warunki: został wysłany w formie elektronicznej i została złożona w określonym terminie podpisana wersja papierowa wniosku o grant w wersji tożsamej z wersją elektroniczną. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w przypadku skarżącego.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu braku alokacji jako przyczyny odmowy przyjęcia wniosku do weryfikacji wskazano, że działanie takie jest zgodne z regulaminem będącym jedynym dokumentem w procedurze grantowej regulującym podstawy przyznania grantu, a takie rozwiązanie przewidywał.

WARP, jako beneficjent projektu i grantodawca, niebędący instytucją wdrażającą czy pośredniczącą, posiadał swobodę kreowania treści regulaminu, natomiast dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego odnoszą się wyłącznie do relacji między właściwą instytucją (IZ WRPO), a podmiotem otrzymującym dofinansowanie (WARP).

Z ostrożności zaś, nawet gdyby uznać, że przepisy ustawy wdrożeniowej mają zastosowanie, regulamin spełnia określone w jej treści wymagania, z uwagi na wskazane niżej okoliczności.

Przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują w zakresie procedury wyboru projektu do dofinansowania tryb konkursowy lub pozakonkursowy (art. 38 ust. 1). W realiach niniejszej sprawy zastosowanie miały jednak przepisy tej ustawy regulujące wybór projektu do dofinansowania w ramach procedury grantowej (art. 35 i art. 36). Wnioski nie podlegały zatem ocenie pod kątem tego, który z nich jest najlepszy. Ocena, jak wynika z regulaminu, jest zerojedynkowa i sprowadza się do zbadania poprawności wniosku. Założenie takie było wynikiem charakteru procedury grantowej, która w niniejszej sprawie została dedykowana przedsiębiorcom dotkniętym skutkami pandemii SARS Cov 2. Zważywszy jednak na fakt, że wiadomym było, że ilość środków będzie mniejsza niż zapotrzebowanie przedsiębiorców postanowiono, że po wyczerpaniu alokacji (decydował czas złożenia wniosku) wnioski nie będą przyjmowane. Przyjęte rozwiązanie nie dyskryminowało zatem przedsiębiorców, traktowało ich równo. Każdy z nich miał taki sam dostęp do dokumentacji konkursowej, jak również każdy mógł złożyć wniosek (nie odnotowano przerw w pracy serwera).

Wbrew twierdzeniom skarżącego właśnie brak innych kryteriów oceny skutecznego złożenia wniosku niż czas uznać należy za przejrzysty i rzetelny. Jak bowiem inaczej WARP miałby oceniać wpływ pandemii na danego przedsiębiorcę, skoro dotknęła ona wszystkich, którzy mieli spadek obrotów na takim samym poziomie, a sam konkurs nie był dedykowany dla konkretnych branż.

Ustosunkowując się do pisma procesowego uczestnika postępowania - Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw organ podniósł, co następuje.

Wyboru grantobiorców dokonano przy zastosowaniu procedury grantowej, o której mowa w art. 35 i art. 36 ustawy wdrożeniowej, która nie nakłada na grantodawcę (WARP) obowiązku stosowania przepisów ustawy wdrożeniowej w relacjach między grantobiorcą a grantodawcą. Okoliczność, że w regulaminie przewidziano możliwość złożenia środka odwoławczego nazwanego protestem nie oznacza, że w przedmiotowej procedurze wyboru grantobiorców mają zastosowanie wskazane przez uczestnika przepisy dotyczące procedury odwoławczej (art. 53, art. 54, art. 55, art. 57 i art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej). Uczestnik postępowania nie zauważa tych zapisów regulaminu, które stanowiły, że ocenie wniosku podlegają wyłącznie wnioski skutecznie złożone w rozumieniu § 5 ust. 9 i ust. 10 regulaminu.

W zapisów regulaminu nie można też podzielić poglądu, że przekazana skarżącemu informacja o nieprzyjęciu złożonego wniosku do dalszej weryfikacji z powodu wyczerpania dostępnej alokacji środków stanowiła negatywną oceną projektu. Tylko wnioski złożone skutecznie mogły podlegać ocenie (pozytywnej bądź negatywnej), co wynika z zapisów regulaminu. Jeżeli zatem skarżący nie złożył skutecznie wniosku, to zgodnie z § 11 ust. 3 regulaminu nie mogło dojść do oceny wniosku, bowiem ocena ta dokonywana była przez grantodawcę według kolejności złożenia wniosków w generatorze wniosków w terminie do 30 dni od dnia złożenia wersji papierowej dokumentacji aplikacyjnej z możliwością wydłużenia tego terminu w uzasadnionych przypadkach. Bezsporne jest, że skarżący złożył wyłącznie wniosek w wersji elektronicznej, nie mogący podlegać ocenie w myśl wskazanych wyżej przepisów, co implikuje brak legitymacji protestowej skarżącego w rozumieniu zapisów regulaminu.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem uczestnika, że błędnym było uznanie przez grantodawcę (WARP), że wniosek nie może być przyjęty do rozpoznania (weryfikacji) z powodu wyczerpania puli alokacji, skoro pula alokacji zostaje wyczerpana dopiero po podpisaniu umów na całość kwoty alokacji. Organowi znany jest pogląd, że przez wyczerpanie alokacji należy rozumieć ich faktyczne zużycie (zawarcie umów o dofinansowanie), a nie jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Jednakże w przedmiotowej sprawie miała zastosowanie procedura grantowa, a zasady udzielania grantów wynikały z regulaminu. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sady administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania administracji publicznej zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w ramach perspektywy finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. 2020. poz.818, dalej: ustawa wdrożeniowa).

Skarżący ubiegał się o udzielenie pomocy publicznej w ramach projektu grantowego "[...] Tarcza Antykryzysowa" realizowanego przez [...] Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości sp.z o.o. w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa I Innowacyjna i Konkurencyjna Gospodarka, Działanie 1.5 Wzmocnienie konkurencyjności Przedsiębiorstw, Poddziałanie 1.5.2 Wzmocnienie konkurencyjności kluczowych obszarów gospodarki regionu Projekt nr [...] Celem pomocy było wsparcie w. mikro- i małych przedsiębiorstw zgodnie z warunkami przewidzianymi w Komunikacie Komisji Europejskiej - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wspierania wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz. UE C 91 I/1 z 20.03. 2020 r.), ze zmianami wprowadzonymi Komunikatem Komisji Europejskiej – Zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wspierania gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz.

UE C 112/1 z 4.04.2020 r.) i rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 28 kwietnia 2020r. w sprawie udzielania pomocy w formie dotacji lub zwrotnej pomocy w ramach programów operacyjnych na lata 2014-2020 w celu wsparcia polskiej gospodarki w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19(Dz.U. 2020 poz. 773) wydanego na podstawie art. 27 ust.4 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 35 ust 1i 2 ustawy wdrożeniowej w ramach programów operacyjnych mogą być realizowane projekty grantowe.Projektem grantowym jest projekt, którego beneficjent udziela grantów na realizację zadań służących osiągnięcia celu tego projektu przez grantobiorców. Beneficjent projektu grantowego – w rozpatrywanej sprawie [...] Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości sp.z o.o. – zgodnie z art.36 ust.1pkt2 i 3 odpowiada między innymi za przygotowanie i przekazanie właściwej instytucji propozycji kryteriów wyboru grantobiorców, dokonywanie w oparciu o określone kryteria,wyboru grantobiorców. Właściwa instytucja zatwierdza procedury dotyczące realizacji projektu grantowego, opracowane przez beneficjenta projektu grantowego- art36 ust.2 ustawy wdrożeniowej. Wybór projektów do dofinansowania winien być przeprowadzany się w sposób przejrzysty, rzetelny, bezstronny, zapewniający wnioskodawcą równy dostęp do informacji i sposobie wyboru projektów do dofinansowania – art.37 ustawy wdrożeniowej.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. 2020 poz. 694) przewidziano,że ustawa określa szczegółowe rozwiązania związane z realizacją lub rozliczeniem programów operacyjnych w związku z występowaniem choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, a w ust. 2, że w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej. W kolejnych przepisach wprowadzono szereg odrębnych od uregulowanych w ustawie wdrożeniowej rozwiązań dotyczących realizacji programów operacyjnych jednak należy podkreślić, że nie zwalniają one instytucji organizującej nabór od stosowania procedur wyboru i kryteriów, które zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów przy jednoczesnym zagwarantowaniu zasady równości wobec prawa, zasady proporcjonalności, zasad przejrzystości, rzetelności, bezstronności.

W rozpatrywanej sprawie zgodnie z regulaminem wnioski są przyjmowane i umieszczane na listach rankingowych według daty i godziny złożenia wniosku o grant zarejestrowanej w generatorze wniosków - zgodnie z datą i godziną określoną przez serwer generatora (§ 3 ust. 1 I. 5 regulaminu).Nabór wniosków o udzielenie grantu trwał do momentu, w którym wartość grantów w złożonych wnioskach przekroczyła 110% kwoty alokacji przeznaczonej na udzielenie grantów oddzielnie dla poszczególnych typów wskazanych w § 7 ust. 3 regulaminu (§ 9 ust. 3 regulaminu).

Podmiot zamierzający uczestniczyć w naborze zobowiązany był złożyć wniosek o grant wraz z załącznikiem wypełniony w generatorze wniosków w terminie określonym w § 9 ust. 3 regulaminu (§ 9 ust. 5 regulaminu). Złożenie wniosku przed i po terminie wskazanym w § 9 ust. 3 regulaminu nie było możliwe (§ 9 ust. 6 w zw. z § 9 ust. 13 regulaminu).

O dochowaniu tego terminu decydowała data i godzina złożenia wniosku o grant w generatorze wniosków, a potwierdzeniem złożenia elektronicznej wersji wniosku o grant było otrzymanie, na adres e-mail użyty do logowania w generatorze wniosków, potwierdzenia wygenerowanego przez generator wraz z nadanym numerem wniosku. Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. został poinformowany,że złożony przez niego wniosek otrzymał nr. [...] i został zarejestrowany 24 sierpnia 2020 r. o godz. 09:00:30.000500. Z uwagi na wyczerpanie dostępnej alokacji środków nie został przyjęty do weryfikacji. Skarżący nie miał możliwości złożenia dokumentacji aplikacyjnej w wersji papierowej i spełnienia wymogu określonego w § 9 ust. 14 regulaminu.

Zdaniem Sądu pismo skierowane przez Grantodawcę do skarżącego w dniu [...] sierpnia 2020 r. stanowi informację o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Wniosek przez skarżącego został złożony, czego nie należy, w ocenie Sądu, utożsamiać z oceną czy wnioskowi można przypisać przymiot wniosku skutecznie złożonego zgodnie z wymogami Regulaminu.

Zgodnie z § 11 ust 5 regulaminu Grantodawca może pozostawić wniosek o grant bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy 1) wersja papierowa dokumentów została złożona po terminie określonym w § 9 ust. 14 i/lub, 2) wniosek zostanie złożony do niewłaściwej instytucji i/lub, 3) nie złożono dokumentów w wersji papierowej i/lub, 4) złożone w wersji papierowej i elektronicznej dokumenty posiadają niezgodną sumę kontrolną i/lub, 5) dokumenty złożono wyłącznie w wersji papierowej. W takim przypadku Grantodawca przesyła do Grantobiorcy na adres e- mail wskazany we wniosku o grant i użyty do logowania w generatorze wniosków odpowiednią informację.

Skarżący wniósł protest, który rozpatrzyła WARP – Grantodawca pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. i stwierdziła,że nie ma podstaw do jego uznania.

W ocenie Sądu rozpatrzenie protestu przez Grantodawcę narusza reguły procedury odwoławczej określone w ustawie wdrożeniowej i w regulaminie oraz zasadę bezstronność oceny wniesionego przez stronę środka odwoławczego. W myśl art.55 ustawy wdrożeniowej protest rozpatrywany jest przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą – jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1.

Zgodnie z zapisami ust. 13,16,19 § 11 Regulaminu protest wnosi się do Instytucji Zarządzającej za pośrednictwem Grantodawcy w terminie 7 dni. Protest jest przekazywany do IZ WRPO 2014-2020+wraz ze stanowiskiem Grantodawcy. Jest on rozpatrywany przez Komisję Odwoławczą składającą się z 2 pracowników IZ.

W wyniku rozpatrzenia protestu –ust.22 § 11 Regulaminu- IZ może:1) protest uwzględnić – dokonując zmiany podjętego rozstrzygnięcia, 2) nie uwzględnić protestu –podtrzymując wynik dokonanej oceny, 3) może pozostawić protest bez rozpatrzenia: a) w sytuacji, gdy został złożony po terminie, o którym mowa w ust.13, b) w sytuacji gdy wniosek został złożony w innej formie niż ta określona w Regulaminie udzielania grantów przygotowanych przez Grantodawcę, c) w przypadku wyczerpania kwoty alokacji przeznaczonej na dofinansowanie wszystkich grantów, d) w sytuacji gdy zarzuty wskazane w proteście nie odnoszą się bezpośrednio do kryteriów wyboru projektów,na podstawie których projekt Grantobiorcy otrzymał negatywną ocenę.

Rozpatrzenie protestu skarżącego przez pomiot nieuprawniony, zdaniem Sądu, czyni przedwczesną ocenę merytoryczną zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt.1 sentencji wyroku na podstawie art.66 ust. 2 pkt. 2 ustawy wdrożeniowej. Rozstrzygając o kosztach postępowania miał na uwadze art.200 p.p.s.a.