Uzasadnienie
Spółka komandytowa "O. P. " z siedzibą w P. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Moja firma – mój sukces" w ramach konkursu zamkniętego w celu uzyskania dofinansowania w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014–2020, Osi Priorytetowej 6 "Rynek pracy", Działania 6.3 "Samozatrudnienie i przedsiębiorczość", Poddziałanie 6.3.1 "Samozatrudnienie i przedsiębiorczość". Projekt miał charakter partnerski, tzn. w realizację projektu został zaangażowany również – prócz skarżącej – inny podmiot: spółka z o.o. "C. A".
We wniosku wnioskodawczyni wskazała, że przedmiotem projektu miałyby być działania aktywizacyne skierowane do 12 bezrobotnych i 33 biernych zawodowo kobiet w wieku 30+, zamieszkałych w subregionie pilskim na obszarach o najniższym stopniu rozwoju i pogarszających się perspektywach rozwojowych. Do projektu miałyby być kwalifikowane kobiety posiadające predyspozycje przedsiębiorcze i chcące założyć własną działalność gospodarczą. Uczestniczki projektu miałyby zostać objęte wsparciem w postaci szkoleń grupowych i doradztwa indywidualnego. W efekcie wsparcia 36 uczestniczek miałoby otrzymać dotację na rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej. Uczestniczki miałyby zostać zobowiązane do utrzymania działalności gospodarczych utworzonych w ramach projektu przez okres minimum 12 miesięcy.
Ponadto 5 z nich miałaby utworzyć miejsca pracy w ramach nowo utworzonych działalnościach gospodarczych. Fakt prowadzenia działalności przez minimalny wymagany okres oraz sposób jej prowadzenia miałby być monitorowany i kontrolowany przez projektodawcę.
W harmonogramie realizacji projektu przewidziano następujące zadania:
- 1. analiza predyspozycji i koncepcji biznesowych" (w tym 2 etapy rekrutacji uczestniczek projektu – formalna oraz merytoryczna; w ramach tej drugiej 3 podetapy);
- 2. wsparcie szkoleniowo-doradcze (w tym: diagnoza potrzeb szkoleniowo-doradczych, szkolenia, doradztwo indywidualne, 4-etapowa "walidacja kompetencji";
- 3. dotacje i monitoring (składające się z IX kluczowych etapów);
- 4. wsparcie pomostowe.
Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. Zarząd Województwa poinformował wnioskodawczynię o negatywnej ocenie projektu. Jakkolwiek wniosek spółki został oceniony pozytywnie przez dwóch ekspertów (od każdego z nich uzyskał co najmniej 70% punktów bezwarunkowych w poszczególnych punktach oceny merytorycznej) i tym samym znalazł się na liście projektów ocenionych pozytywnie pod względem merytorycznym, to jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach konkursu. Organ wskazał, iż przedstawiony przez spółkę projekt otrzymał bezwarunkowo mniej punktów niż ostatni projekt, który wyczerpał pulę środków przewidzianych w ramach konkursu.
Spółka komandytowa "O. P. " wniosła protest, który w orzeczeniu z dnia 17 sierpnia 2016 r. nie został uwzględniony przez Komisję Odwoławczą.
W uzasadnieniu ww. orzeczenia wyjaśniono, iż w zakresie kryterium (ogólnego merytorycznego punktowego) nr [...] zastrzeżenia obu oceniających dotyczyły sposobu wyboru beneficjentów w ramach realizacji projektu. Według nich wnioskodawca nie powinien dzielić procesu rekrutacji na trzy etapy oraz tworzyć trzech list rankingowych. W wyniku rekrutacji powinna zostać utworzona jedna lista rankingowa. Zdaniem oceniających, stworzenie trzech list potęguje ryzyko błędu, zwiększa prawdopodobieństwo odwołań uczestników projektu, a w rezultacie będzie prowadzić do wydłużenia czasowego realizacji zadania pierwszego. W orzeczeniu Komisji Odwoławczej stwierdzono, że wnioskodawca w zadaniu trzecim przedstawił dane i informacje potwierdzające występowanie więcej niż jednej listy rankingowej. Stworzenie 3 list rankingowych może jedynie wydłużyć czas realizacji zamierzonych zadań.
Oceniający II zarzucił wnioskodawczyni, że w opisie zadania pierwszego w znacznej cześci przedstawiła opis dotyczący rekrutacji, który zgodnie z wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014-2020 mieści się w kategorii kosztów pośrednich. Zdaniem organu, w punkcie 5.1.1 nie mogą wystąpić zadania związane z rekrutacją uczestników, gdyż stanowią one koszty pośrednie, które nie znajdują uzasadnienia w budżecie.
W zakresie kryterium (ogólnego merytorycznego punktowego) nr [...], organ wskazał, że oceniający I zarzucił projektowi, iż brak w nim było informacji, jakie środki zaradcze zamierza podjąć wnioskodawczyni w przypadku trudności w rekrutacji grupy docelowej. Komisja Odwoławcza zgodziła się ze skarżącą spółką i w odniesieniu do kryterium nr [...] podwyższyła o 1 punkt liczbę punktów przyznaną przez I oceniającego.
W zakresie kryterium premiujących nr [...] oraz nr [...] zastrzeżenia oceniających dotyczyły procentu zatrudnionych w ramach OZE i branż strategicznych. Projekt nie otrzymał maksymalnej liczby punktów premiujących za wskazane kryteria, gdyż zarówno w ramach OZE, jak i w ramach tzw. branż strategicznych zostanie zatrudnionych 14,63% spośród wszystkich nowopowstałych miejsc pracy. Zdaniem organu, oceniający prawidłowo ocenili kryteria premiujące przyznając za nie po 10 punktów. Wnioskodawca nie osiągnie wyników dotyczących kryteriów premiujących na poziomie 15%. Stąd instytucja zarządzająca mogła uznać odpowiednią część wydatków za niekwalifikowane.
W skardze spółka komandytowa "O. P. " zarzuciła organowi administracyjnemu: naruszenie prawa materialnego: pkt. 2.1. załącznika nr [...] do regulaminu konkursu; pkt. 8.4. w zw. z pkt. 6.15. wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014-2020; pkt. 4.7.1. regulaminu konkursu; art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz rozdziału 4 pkt 1 wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020; art. 41 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 oraz art. 56 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Wskazując na te naruszenia spółka wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, odnosząc się do stanowiska organu w zakresie kryterium nr [...], iż na etapie rekrutacji zostanie opracowana tylko jedna lista rankingowa. Sam proces rekrutacji będzie podzielony na 4 etapy. Równocześnie jednak skarżąca podkreśliła, że utworzenie tylko jednej listy rankingowej niesie za sobą ryzyko, iż dotacji nie otrzyma określona liczba osób planujących rozpoczęcie działalności gospodarczej w branżach odnawialnych źródeł energii oraz smart specialisation. Zatem w ramach projektu należałoby – ze względu na specyfikę projektu oraz rozdział miejsc w projekcie – utworzyć więcej niż jedną listę rankingową.
Z kolei odnosząc się do zastrzeżeń oceniającego II w ramach kryterium nr [...], spółka zwróciła uwagę, że z wytyczynych (pkt 8.4) nie wynika, iż wszelkie koszty związane z rekrutacją, z wyjątkiem doradcy zawodowego, powinny zostać uwzględnione w ramach kosztów pośrednich. Nie potwierdza tego również interpretacja Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 czerwca 2015 r.
Ustosunkowując się do stanowiska organu odnośnie do kryteriów promujących nr [...], skarżąca podkreśliła, że zgodnie z regulaminem konkursu w odniesieniu do ww. kryteriów nie nałożono wymogu spełnienia ich w całości, dopuszczając jednocześnie ich spełnienie częściowe. Nie ustalono przy tym zasad zaokrąglania, wskazując na konieczność dokonania zaokrąglania z nadmiarem.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa powodujących obowiązek uwzględnienia skargi.
Zgodnie art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej: "ustawa"), w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.).
Wyłącznym kryterium kontroli sądowoadministracyjnej jest zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny wniosku (projektu) dokonanej przez członków komisji, w tym ekspertów, jeśli nie różnią się one w sposób budzący wątpliwości, a także jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono prawo w zakresie procedury konkursowej. Ocena projektów powinna być dokonywana z uwzględnieniem zasad: przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy).
W myśl art. 53 ust. 2 ustawy, negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której:
- 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny;
- 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.
W rozpoznawanej sprawie przedłożony przez skarżącą projekt otrzymał ocenę negatywną – w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jakkolwiek bowiem projekt został oceniony pozytywnie przez dwóch ekspertów (od każdego z nich uzyskał co najmniej 70% punktów bezwarunkowych w poszczególnych punktach oceny merytorycznej) i tym samym znalazł się na liście projektów ocenionych pozytywnie pod względem merytorycznym, to jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach konkursu. Przedstawiony przez spółkę projekt otrzymał bezwarunkowo mniej punktów niż ostatni projekt, który wyczerpał pulę środków przewidzianych w ramach konkursu.
Spór pomiędzy stronami postępowania sądowego dotyczył merytorycznej oceny projektu przez Zarząd Województwa z punktu widzenia: po pierwsze, kryteriów ogólnych (merytorycznych punktowych) nr [...] oraz kryteriów premiujących nr [...] Zarzuty niewłaściwej oceny poszczególnych kryteriów w ocenie merytorycznej sprowadzały się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
W ocenie Sądu nieuzasadnione są argumenty strony skarżącej związane z oceną projektu według ogólnego kryterium merytorycznego punktowego nr [...]: Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań w kontekście osiągnięcia celów/wskaźników projektu. Zgodnie z jego opisem, w ramach tego kryterium weryfikowana jest adekwatność doboru zadań w kontekście zdiagnozowanych problemów, które projekt ma rozwiązać albo załagodzić, w tym opis: uzasadnienia potrzeby realizacji zadań; planowanego sposobu realizacji zadań; sposobu realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami; wartości wskaźników realizacji właściwego celu szczegółowego WRPO 2014+ lub innych wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie, które zostaną osiągnięte w ramach zadań. W opisie ww. kryterium wskazano, iż jednocześnie należy mieć na uwadze, aby każdy zaproponowany przez projektodawcę wskaźnik znalazł odzwierciedlenie w realizowanych zadaniach oraz by nie wykazywać zadań, które nie przyczynią się do realizacji wskaźników.
Zastrzeżenia organu dotyczyły – po pierwsze – sposobu wyboru beneficjentów w ramach realizacji projektu. Według organu, wnioskodawca nie powinien dzielić procesu rekrutacji na trzy etapy oraz tworzyć trzech list rankingowych. W wyniku rekrutacji powinna zostać utworzona jedna lista rankingowa. Stworzenie trzech list potęguje ryzyko błędu, zwiększa prawdopodobieństwo odwołań uczestników projektu, a w rezultacie będzie prowadzić do wydłużenia czasowego realizacji zadania pierwszego. Natomiast strona skarżąca podkreśliła w treści skargi, że utworzenie tylko jednej listy rankingowej niesie za sobą ryzyko, iż dotacji nie otrzyma określona liczba osób planujących rozpoczęcie działalności gospodarczej w branżach odnawialnych źródeł energii oraz smart specialisation. Zatem w ramach projektu należałoby – ze względu na specyfikę projektu oraz rozdział miejsc w projekcie – utworzyć więcej niż jedną listę rankingową.
Należy stwierdzić, że organ dokonał prawidłowej oceny z punktu widzenia przedstawionego wyżej kryterium merytorycznego oceny projektu. Wnioskodawca przedstawił dane i informacje potwierdzające występowanie więcej niż jednej listy rankingowej. Zgodnie z załącznikiem 8.2.2. regulaminu konkursu dla poddziałania 6.3.1, nie będą przyjęte do dofinansowania projekty nadmiernie rozciągnięte w czasie, a przez to nieefektywne kosztowo, dlatego działania projektowe powinny bezpośrednio następować po sobie. Natomiast stworzenie trzech list rankingowych może wydłużyć czas realizacji zamierzonych zadań.
Po drugie, organ zarzucił wnioskodawczyni, że w opisie zadania pierwszego w znacznej cześci przedstawiła opis dotyczący rekrutacji, który zgodnie z wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014-2020 mieści się w kategorii kosztów pośrednich. Zdaniem skarżącej, z wytyczynych nie wynika, by wszelkie koszty związane z rekrutacją, z wyjątkiem doradcy zawodowego, powinny zostać uwzględnione w ramach kosztów pośrednich. Należy uznać, że w perspektywie wskazanego kryterium merytorycznego oceny projektu, organ prawidłowo uznał, iż w punkcie 5.1.1 nie mogą wystąpić zadania związane z rekrutacją uczestników. Organ miał podstawy do uznania, że koszty związane z rekrutacją stanowią koszty pośrednie projektu, które nie znajdują uzasadnienia w budżecie. W rezultacie organ w sposób właściwy przyjął i wyjaśnił – posiłkując się załącznikiem 8.22: Standardy realizacji wsparcia w projektach Działania 6.3 WRPO 2014-202 Samozatrudnienie i przedsiębiorczość, oraz wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków – że przedstawiony przez wnioskodawczynię sposób rekrutacji będzie nieefektywny kosztowo.
Bezasadny jest argument podniesiony przez skarżącą w treści skargi odnośnie do oceny w ramach kryterium nr [...]: Uzasadnienie doboru grupy docelowej projektu oraz opis rekrutacji uczestników. W treści zaskarżonego orzeczenia organ podwyższył skarżącej o 1 punkt liczbę punktów przyznaną przez pierwszego oceniającego w informacji z dnia 1 lipca 2016 r. Zdaniem strony skarżącej, organ w żaden sposób nie określił, dlaczego przyznał taką punktację, a także dlaczego nie przyznał 2 punktów, tak jak to zrobił drugi oceniający, co skutkowałoby uzyskaniem maksymalnej punktacji w ramach przedmiotowego kryterium.
Należy wskazać, że oceniając dany projekt instytucja zarządzająca opiera się na swobodnej ocenie zbliżonej w swym charakterze do instytucji uznania administracyjnego. Tym samym organ jest uprawniony do przyznania w ramach danego kryterium punktów według swego uznania, kierując się swą wiedzą i doświadczeniem. Organ może w kilku lub we wszystkich kryteriach przyznać punktację, która w sumarycznym rozliczeniu nie będzie uprawniała do uzyskania dofinansowania.
Równocześnie należy podkreślić, że instytucja oceniająca nie ma obowiązków takich, jak organ administracyjny wydający decyzję administracyjną. Musi ona jedynie wskazać wynik oceny w poszczególnych kryteriach, a nie dokonywać szczegółowej oceny całego projektu. W badanej sprawie w informacji z dnia 1 lipca 2016 r. oraz w zaskrżonym orzeczeniu wskazano kryteria, według których dokonano oceny wraz z konkretnymi przyczynami, które zadecydowały o takiej, a nie innej ocenie. Zdaniem Sądu powyższy sposób dokonanej oceny kryteriów był wystarczający, gdyż oceniający wskazali na konkretne zarzuty wobec przedłożonego projektu.
Należy zwrócić uwagę, iż celem uzasadnienia oceny nie jest udzielanie wnioskodawcy wskazówek, w jaki sposób wniosek powinien być sporządzony, aby mógł otrzymać pozytywną ocenę w ramach danego kryterium, ale wykrycie i wskazanie wad projektu uniemożliwiających przyznanie maksymalnej punktacji w ramach poszczególnych kryteriów oceny. Takie wady projektu zostały wskazane w informacji z dnia 1 lipca 2016 r. oraz w zaskarżonym orzeczeniu.
W zakresie szczegółowych kryteriów premiujących nr [...] oraz nr [...] zastrzeżenia oceniających dotyczyły procentu zatrudnionych w ramach OZE i branż strategicznych. Projekt nie otrzymał maksymalnej liczby punktów premiujących za wskazane kryteria, gdyż według projektu zarówno w ramach OZE, jak i w ramach tzw. branż strategicznych miało zostać zatrudnionych 14,63% spośród wszystkich nowopowstałych miejsc pracy. Należy podzielić stanowisko organu, iż oceniający prawidłowo ocenili kryteria premiujące, przyznając za nie po 10 punktów. Wnioskodawca nie osiągnie wyników dotyczących kryteriów premiujących na poziomie 15%. Stąd instytucja zarządzająca mogła uznać odpowiednią część wydatków za niekwalifikowane. Tym samym należy stwierdzić, że organ nie przekroczył również swoich uprawnień, dokonując oceny wniosku o dofinansowanie według ww. kryteriów premiujących.
Organ administracyjny prawidłowo przyjął, iż nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego wskazujące na inny oceniony wniosek, który otrzymał w podobnym przypadku więcej punktów w ramach kryteriów premiujących nr [...] i nr [...]. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zasady równego dostępu do pomocy nie można sprowadzać do kwestii wzajemnego porównywania ocen wniosków złożonych przez inne podmioty w ramach tego samego konkursu – z oceną wniosku złożonego przez skarżącą. Z przepisów ustawy wynika intencja ustawodawcy, aby każdy projekt był oceniany rzetelnie i bezstronnie (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 97/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r., poz 217).