Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu sprawy z odwołania spółki [...] sp. z o.o. w P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 18 marca 2022 r. nr [...], znak sprawy [...], wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu w przewidzianym terminie.
Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 18 marca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta P. nałożył na [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w P. karę pieniężną w wysokości 600 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia organu w terminie 30 dni o zbyciu pojazdu marki [...] nr rej. [...]
W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140n ust. 1 i art. 140mb ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.) - dalej: p.r.d. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że strona zbyła przedmiotowy pojazd 7 kwietnia 2021 r., a zgłoszenia tego faktu dokonała 17 czerwca 2021 r. Nie wykonała zatem obowiązku zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu w terminie 30 dni. Dlatego też została nałożona na spółkę kara administracyjna, której wysokość – po uwzględnieniu zakresu naruszenia (przekroczenia terminu) i jego powtarzalności – ustalono na kwotę 600 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 189a § 1 k.p.a.) przez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i uznanie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 lipca 2022 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdziło, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 140mb pkt 2 p.r.d. było zasadne z uwagi na przekroczenie o 41 dni 30-dniowego terminu do zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Zdaniem Kolegium, skarżąca spółka jako podmiot profesjonalnie zajmujący się sprzedażą hurtową i detaliczną samochodów powinien przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, którym podlega w związku z prowadzoną działalnością.
W skardze na decyzję odwoławczą spółka wniosła o uchylenie tejże decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 189a § 1 w zw. z art. 189f § 1-3 k.p.a. poprzez uchybienie regułom procedury przez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, a także 2) art. 189a w zw. z art. 189f § 1-3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, mimo że w sprawie zachodziły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: p.p.s.a. Wystąpiły o to obydwie strony postępowania (patrz: pismo procesowe skarżącej z dnia 9 listopada 2022 r. i pismo procesowe organu z dnia 18 listopada 2022 r.). W takich warunkach zaszły przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd w ramach kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Nie poprzestaje zaś jedynie na badaniu zarzutów podniesionych w skardze. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej.
W wyniku rozpoznania sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.
Przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w związku z naruszeniem obowiązku zawiadomienia w ustawowym terminie o zbyciu pojazdu.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu były przepisy art. 78 ust. 2 pkt 1 i art. 140mb pkt 2 p.r.d. Pierwszy z nich stanowi, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Z kolei art. 140mb pkt 2 p.r.d. przewiduje, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł.
Na gruncie przywołanych przepisów organy prawidłowo przyjęły w przedmiotowej sprawie, że strona nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku poinformowania Prezydenta Miasta P. o zbyciu pojazdu. Poza sporem pozostaje, że spółka 7 kwietnia 2021 r. zbyła pojazd wskazany w osnowie decyzji organu I instancji, a zgłosiła ten fakt organowi 17 czerwca 2021 r., czyli już po upływie 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że w związku z panującą od 2020 r. pandemią ustawodawca przyjął ustawę COVID-19, która weszła w życie z dniem 8 marca 2020 r. Zgodnie z art. 31i ust. 1 tej ustawy, w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy COVID-19 do dnia 31 grudnia 2020 r.: 1) wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym;
2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Natomiast art. 31ia ustawy COVID-19 stanowi, że w okresie od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy COVID-19 (która w tym zakresie weszła w życie z dniem 1 lipca 2021 r. – patrz: art. 1 pkt 29 i art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. - Dz.U. z 2021 r., poz. 1192) do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19: 1) wydłuża się do 60 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym;
2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Niemniej jednak, w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy zasadny jest wniosek, że powyższe regulacje przewidujące dłuższe terminy na zawiadomienie właściwego organu nie mają zastosowania w tym wypadku. Zbycie pojazdu (7 kwietnia 2021 r.) nastąpiło już po okresie, o którym mowa w art. 31i ust. 1 ustawy COVID-19, w czasie którego obowiązywał wydłużony do 180 dni termin na zawiadomienie o nabyciu lub zbyciu pojazdu, a jednocześnie zanim ponownie wydłużono ten termin - tym razem do 60 dni. Termin na zawiadomienie organu o zbyciu pojazdu upłynął bowiem w niniejszej sprawie jeszcze przed wejściem w życie przepisu art. 31ia pkt 1 ustawy COVID-19.
Idąc dalej, Sąd zauważa, że w realiach przedmiotowej sprawy zarzucono skarżącej przekroczenie terminu ustanowionego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Stwierdzając powyższe, organ jednak całkowicie pominął instytucję przywrócenia terminu wprowadzoną w art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19 (przepis ten został dodany do ustawy szczególnej 16 grudnia 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 24 w zw. z art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 9 grudnia 2020 r. - Dz.U. z 2020 r., poz. 2255).
Zgodnie z art. 15zzzzzn˛ ust. 1 ustawy COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn˛ ust. 2). Natomiast w myśl art. 15zzzzzn˛ ust. 3 ustawy COVID-19 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Powyższa regulacja, obejmująca szerokie spektrum terminów o charakterze procesowym i materialnym, odnosi się do zdarzeń, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii COVID-19. Stan epidemii został zaś ogłoszony 20 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) i trwał do 16 maja 2022 r., w związku z jego odwołaniem w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r., poz. 1027).
Omawiany przepis ustawy szczególnej znajduje zastosowanie również w przypadku uchybienia terminu przewidzianego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., który jest materialnoprawnym terminem zawitym, w przypadku niezachowania którego następują ujemne skutki dla strony w postaci nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 140mb pkt 2 p.r.d. Stwierdzając zatem uchybienie 30-dniowego terminu dotyczącego zgłoszenia przez skarżącą zbycia pojazdu, które to zawiadomienie miało miejsce 17 czerwca 2021 r., organ powinien był w pierwszej kolejności zawiadomić stronę o tym uchybieniu i wyznaczyć jej 30-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Spełnienie tego obowiązku przez organ miało istotne znaczenie, zważywszy na argumentację strony skarżącej dotyczącą okoliczności, które także powinny być przedmiotem rozważań organu, tj. często zmieniających się przepisów w trakcie trwania pandemii COVID-19.
Powyższe działania nie zostały jednak przez organ podjęte przed rozstrzygnięciem sprawy, przez co doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a. Przypisane organowi zaniechanie nie tylko stanowi uchybienie w zakresie spoczywającego na nim obowiązku należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 zd. pierwsze k.p.a.), ale również wskazuje na naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Ewentualne przywrócenie przedmiotowego terminu spowoduje bowiem, że skarżącej nie będzie można przypisać naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.
Sąd zarazem wyjaśnia, że wobec stwierdzenia powyższych uchybień, przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi. Zarzuty te, jakkolwiek wskazują na naruszenie przez organy orzekające przepisów postępowania, to sprowadzają się w istocie do zakwestionowania podstaw do orzeczenia kary ze względu na zasadność odstąpienia od jej nałożenia (art. 189f k.p.a.). Pierwszeństwo w niniejszej sprawie winno mieć jednak zastosowanie instytucji z art. 15zzzzzn˛ ust. 2 ustawy COVID-19. Konieczne zatem pozostaje, zgodnie z art. 15zzzzzn˛ ust. 2 tej ustawy, otwarcie skarżącej terminu do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. – i w przypadku złożenia takiego wniosku, rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu. Dopiero jednoznaczne wykazanie, że skarżąca powinna co do zasady ponieść odpowiedzialność z art. 140mb pkt 2 p.r.d. (w razie niezłożenia wniosku o przywrócenie terminu albo jego negatywnego rozpatrzenia) – a co nie nastąpiło w kontrolowanej sprawie – pozwoli na dalsze rozważenie kwestii merytorycznych.
Niezastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19 i rozstrzygnięcie sprawy bez uprzedniego wyznaczenia stronie 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu niewątpliwie pozbawiło stronę skarżącą możliwości skorzystania z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazywało to zarazem na istotne naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. – i tym samym uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Z akt administracyjnych sprawy ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organy poinformowały skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie przedmiotowego 30-dniowego terminu.
W konsekwencji organy naruszyły również znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, bowiem w takiej sytuacji nie były uprawnione do zakończenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej poprzez jej merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie powołanych przepisów.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności poinformuje skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu i wyznaczy termin do wystąpienia z takim wnioskiem.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (270 zł), Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.).