Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. T. P. wystąpił o umorzenie w całości odsetek od zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne rolników za okres "1997/3 kw. do 1999/4 kw." oraz o rozłożenie płatności pozostałej kwoty na raty.
Wyjaśnił, że jego sytuacja jest wyjątkowo trudna. Osiąga bowiem symboliczne dochody. Jest przy tym chory, a po raz pierwszy zachorował w 1998 r. Załączył dokumenty medyczne. Jego zdaniem udzielenie ulgi w postaci umorzenia odsetek leży w interesie publicznym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") umorzył należność w części tj. 50% odsetek za okres od trzeciego kwartału 1997 r. do czwartego kwartału 1999 r. w kwocie 1399,70 zł, pod warunkiem spłaty pozostałej zaległości w kwocie 2980,20 zł w zawartym układzie ratalnym. Wyjaśnił przy tym, że kwestia rozłożenia pozostałej zaległości na raty rozstrzygnięta zostanie odrębną decyzją. W przypadku zaś niewywiązania się z warunków określonych decyzją o umorzeniu odsetek, stanie się ona nieważna.
W uzasadnieniu podniósł, że decyzję wydał po analizie całej dokumentacji zgromadzonej w Placówce Terenowej KRUS, z uwzględnieniem możliwości płatniczych Skarżącego. Ponadto poinformował o skutkach układu ratalnego dla naliczania odsetek oraz niewywiązania się z płatności rat.
Skarżący, stosownie do zawartego w decyzji pouczenia, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Nie zgodził się z decyzją podjętą w I instancji, podnosząc, że nie uwzględniono jego choroby i zaświadczeń o niej, jakie przedłożył. Zaakceptował jednakże umorzenie 50% odsetek. Ponownie przedłożył zaświadczenie lekarskie i wyjaśnił, że lekarz poinformował go o konieczności przeprowadzenia operacji.
Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Prezes KRUS "podtrzymał" decyzję, którą to umorzył należność w części. Wyjaśnił, że kwestia rozłożenia pozostałej zaległości na raty rozstrzygnięta została odrębną decyzją, a Skarżącego poinformowano, że w przypadku niewywiązania się z warunków określonych decyzją o umorzeniu odsetek, stanie się ona nieważna.
W uzasadnieniu odwołał się do art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.u.s.r."), zgodnie z którym umorzenie w całości lub w części należności z tytułu składek możliwe jest w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego na jego wniosek i z uwzględnieniem możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu finansów funduszu emerytalno-rentowego i składkowego.
Podniósł, że Skarżący nie przedstawił nowych dowodów, dających podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji, a przeprowadzone postępowanie wykazało, że jego sytuacja materialna nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie i opłacających należne składki. Jego zdaniem sytuacja ta pozwala na stopniową spłatę zadłużenia w zawartym układzie ratalnym.
Na decyzję tę Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Zarzucił niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, a zwłaszcza jego choroby.
Nie zgodził się opinią, że jego sytuacja materialna jest dobra i nie odbiega od normy. Wyjaśnił, że KRUS w jego zadłużenie "wpisuje" dochody rodziców, pobierających świadczenia rentowe. Dochody te nie powinny być uwzględniane, jako że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe. Natomiast rodzice, mieszkający w tym samym budynku, na mocy aktu notarialnego korzystają z pomieszczenia z kuchnią i pobierane świadczenia wykorzystują na własne potrzeby, w tym leczenie. Zarzucił, że pracownik KRUS w wywiadzie środowiskowym i w postępowaniu nierzetelnie opisywał sytuację w gospodarstwie, nakłaniając do podpisania dokumentów. Źródłem jego utrzymania jest gospodarstwo rolne.
Skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wyłącznie jego sytuacji materialnej, a nie wspólnie z rodzicami. Wyjaśnił też, że zaskarża decyzję w całości.
Skarżący złożył "pismo uzupełniające" z dnia [...] marca 2005 r., skierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zatytułowane "skarga na czynność instytucji organu KRUS w O.". Wyjaśnił w nim, że ponieważ decyzja "Dyrektora OR KRUS w O." nie jest ostateczna, ma możliwość jej zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niesłusznie zaś pouczono go o prawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. zawierającym prośbę o doręczenie odpisu odpowiedzi na skargę, Skarżący nadmienił, że w aktualnym stanie zdrowia nie jest zdolny do zaspokojenia roszczeń KRUS, ponieważ co miesiąc musi kupować drogie leki.
Natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. Skarżący wystąpił z "żądaniem o kwartalnych ratach z uwzględnieniem umorzenie 85% należnych odsetek". Wniósł także o "ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ rentowy i "oddalenie odpowiedzi na skargę" jako "niekompetentnej" z jego możliwościami płatniczymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2005 r. błędnie wskazał na właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy. Organ odwoławczy prawidłowo pouczył go o przysługującym mu prawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 3 § 2 ww. ustawy). Skoro przedmiotem zaskarżenia była decyzja organu administracji, a nie orzeczenie sądu administracyjnego, to właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 41a ust. 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. W ust. 2 tego przepisu przewidziano także możliwość umorzenia części lub całości należności z tytułu składek z urzędu. W niniejszej sprawie jednakże postępowanie przed Prezesem KRUS wszczęte zostało wnioskiem Skarżącego.
Prezes KRUS umorzył 50% obciążających Skarżącego odsetek pod warunkiem spłaty pozostałej zaległości. Wskazany wyżej art. 41 a u.u.s.r. nie przewiduje możliwości umorzenia należności z tytułu składek "pod warunkiem", w szczególności zaś pod warunkiem uiszczenia pozostałych zaległości. Oznacza to, że określenie takiego warunku w decyzji o umorzeniu narusza art. 41a u.u.s.r., a zdaniem Sądu naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazać przy tym należy, że ustawodawca może przewidzieć warunkowe umorzenie należności, jak to uczynił w art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 127, poz. 776 ze zm). Jednakże unormowania takiego lub analogicznego brak jest w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek wyłączone zostały z trybu zaskarżenia decyzji, określonego w art. 36 ust. 3 u.u.s.r. Nie dotyczy ich mianowicie możliwość złożenia odwołania do sądu powszechnego.
Skoro jednak w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek Prezes KRUS, będący z mocy art. 2 ust. 2 u.u.s.r. centralnym organem administracji rządowej, wydaje decyzję, to postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (dalej określanego jako "k.p.a.").
W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tego kodeksu, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że w podstawie prawnej decyzji wydanej w I instancji nie ma żadnego powołania się na te przepisy, co podstawę tę czyni niepełną.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie takie oznacza konieczność prawidłowego zastosowanie przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.
Jak wynika z akt sprawy Prezes Zakładu, jako organ ponownie rozpatrujący sprawę, dokonywał ustaleń faktycznych, prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe. Badano bowiem aktualny stan zadłużenia Skarżącego oraz jego sytuację materialną, o czym świadczą dokumenty rozliczeniowe sporządzone po dacie wydania decyzji w I instancji oraz sporządzony w dniu [...] lutego 2005 r. załącznik do kolejnego wniosku Skarżącego o umorzenie odsetek (tym razem w 85 %), z dnia [...] lutego 2005 r.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei art. 140 k.p.a. stanowi, że w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.
W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w II instancji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim.
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odmiennie niż Ordynacji podatkowej, nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.
Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa KRUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ także na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.
Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. nie wywiązał się także organ I instancji.
Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienia przedmiotowej decyzji nie może być uznane za wyczerpujące.
W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do przytoczenia treści przepisu art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. oraz stwierdzenia, że Skarżący nie przedstawił nowych dowodów, dających podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji, a przeprowadzone postępowanie wykazało, że jego sytuacja materialna nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie i opłacających należne składki i pozwala ona na stopniową spłatę zadłużenia w zawartym układzie ratalnym.
Istotą ponownego rozpatrzenia sprawy jest powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji i poprzestać na stwierdzeniu, iż skarżący nie przedstawił nowych dowodów.
Lakoniczność uzasadnienia decyzji uniemożliwia przy tym Sądowi ocenę zasadności zarzutu Skarżącego dotyczącego uwzględnienia przy podejmowaniu rozstrzygnięcia okoliczności związanych ze wspólnym jego mieszkaniem z rodzicami oraz rzetelnością przeprowadzonego postępowania dowodowego.
Respektując prawo Prezesa KRUS, działającego w niniejszej sprawie w ramach uznania administracyjnego, do podjęcia rozstrzygnięcia co do umorzenia należności z tytułu składek jedynie w części lub odmowy umorzenia, nawet wtedy, gdy zostałaby spełniona przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów przedstawianych przez stronę i odwołując się do obowiązującego stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego uwzględnienia wniosku Skarżącego w całości.
Za wadliwie sformułowane Sąd uznał rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji.
Rozstrzygnięcia jakie mogą zapaść w II instancji jednoznacznie określone zostały w art. 138 k.p.a. Stosownie do jego § 1 pkt 1 organ odwoławczy "utrzymuje w mocy", a nie "podtrzymuje" zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W sentencji zaskarżonej decyzji Prezes KRUS poinformował Skarżącego nie tylko o dokonanym odrębną decyzją rozłożeniu pozostałej należności na raty, ale też o skutku niezapłacenia którejkolwiek z rat, polegającym na "nieważności" decyzji o umorzeniu. Stwierdzenia te z uwagi na ich informacyjny charakter powinny się znaleźć w uzasadnieniu decyzji, a nie jej sentencji. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że informacja ta jest błędna w zakresie skutku niewywiązania się z płatności rat. Określony on został w art. 41a ust. 5 u.u.s.r. stanowiącym, że jeżeli dłużnik nie opłaci w terminie odroczonej składki lub ustalonych przez Kasę rat, kwota niezapłaconych składek staje się wymagalna wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od dnia następującego po dniu, w którym upływa termin płatności wynikający z art.
40. Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do umorzonej części składek, co jest oczywiste, jako że skutkiem umorzenia jest wygaśnięcie należności. "Kwota niezapłaconych składek", o której mowa w tym przepisie to kwota składek nie zapłaconych, a objętych decyzją o ratach. Natomiast skutek w postaci "nieważności" decyzji musi wynikać wprost z przepisów prawa, bądź też być rezultatem decyzji podjętej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, określonym w art. 156-159 k.p.a.
Powyższe uwagi są zasadne także w stosunku do decyzji wydanej w I instancji. Dodatkowo zauważyć tu należy, że organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu powinien odnieść się do całości wniosku Skarżącego. Skoro zatem umorzył odsetki w części, to jednocześnie powinien odmówić ich umorzenia w pozostałej części. Jednakże biorąc pod uwagę zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uchylił jedynie decyzje wydaną w II instancji, stosownie do wniosku Skarżącego.
Całkowicie niezrozumiałe i błędne jest w ocenie Sądu opatrywanie przez Prezesa KRUS wydawanych decyzji dwiema różnymi datami, jedną - umieszczaną w nagłówku wraz z określeniem miejscowości, drugą zaś przy numerze decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna określać datę jej wydania, przy czym oczywistym jest, że może to być tylko jedna data. Jest ona istotna z tego względu, ze pozwala ustalić w jakim stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie. Sąd w niniejszej sprawie za datę wydania decyzji przyjął datę wskazaną przy jej numerze, którą za miarodajną uznawał również Prezes KRUS.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżącego i orzeczenie o umorzeniu należności z tytułu składek w 85%. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Orzeczenie o umorzeniu przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji Prezesa KRUS.
Wyjaśnić przy tym należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane na podstawie art. 41a u.u.s.r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Prezesowi KRUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje go do zastosowania tej ulgi.
Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 41a u.u.s.r., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 10, art. 11, art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.
Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.
Skarżący nie wnosił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.