Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 1253/20

Uzasadnienie

J. A. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO", "Organ odwoławczy") z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy B. z [...] maja 2018 r. odmawiającej umorzenia opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

1.1. Burmistrz Gminy B. decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił Stronie umorzenia 1874,20 zł opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi z nieruchomości przy ul. K. w B. za okres od 1.01.2015 r. do 31.12.2017 r.

Pismem nadanym 1 sierpnia 2018 r. skierowanym do Wojewody M., Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji z [...] maja 2018 r. Powyższe odwołanie zostało przekazane przez Wojewodę M. do organu właściwego, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

SKO wskazuje, że z treści zaskarżonej decyzji z [...] maja 2018r. wynika, że Strona została prawidłowo pouczona o możliwości i terminie zaskarżenia ww. decyzji.

W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z [...] maja 2018r., z którego wynika, że decyzja została odebrana przez Stronę (osobiście) 25 maja 2018 r. Tym samym termin do wniesienia przez tę stronę odwołania upłynął w dniu 8 czerwca 2018 r. (piątek). Tymczasem Strona wniosła odwołanie (brak daty na piśmie), które jednak nadała w Urzędzie Pocztowym B. w dniu 2 sierpnia 2018 r. Mając na uwadze datę złożenia pisma w Urzędzie Pocztowym B. należy stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż powyższe odwołanie zostało złożone do Wojewody M. zamiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. SKO wskazuje, że do odwołania nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Oznacza to, że rozpatrywanie odwołania od tej decyzji jest niedopuszczalne z powodu upływu terminu do jego wniesienia i naruszałoby podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6 i 16 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a).

Z tych względów SKO w W. stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., a zatem postanowiono stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 K.p.a.

1. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca nie wskazuje konkretnych zarzutów naruszenia prawa. Podnosi, że "pomimo odwołania pism informacji" nadal kwota nie została umorzona, ani wyjaśniona. Domaga się merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

1. 2.2. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

3. W wyniku kontroli sądu administracyjnego decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej: "P.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

1. 4. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest, czy Strona wniosła odwołanie terminie.
2. 5. Zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Organowi umknęło, że Strona wniosła pismo z 5 czerwca 2018 r., które zostało zakwalifikowane jako odwołanie. To pismo wniesiono w terminie wyznaczonym dla odwołania się od decyzji.
3. 6. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy przed tutejszym Sądem jest ocena, czy odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy B. odmawiającej umorzenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wniesiono w terminie. Nie jest przedmiotem tej sprawy przed Sądem ocena kwestii zasadności wniosku o umorzenie. W tej kwestii Sąd będzie mógł się wypowiedzieć, jeżeli zostanie wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczna decyzji w tej sprawie, a Strona wniesienie od niej skuteczną formalnie skargę. Z tego względu Sąd orzekający w niniejszej sprawie może się wypowiadać jedynie w kwestii dochowania terminu na wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza, ale nie co do merytorycznej zasadności tej decyzji.
4. 7. 1. W myśl art. 6q. ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r, poz. 2010 ze zm.) w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego.
5. 7.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze popełniło elementarny błąd orzekając w sprawie z powołaniem na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast na przepisy ustawa - Ordynacja podatkowa (dalej zwanej O.p.). To czyni działanie organu niezgodnym z wyrażoną w art. 120 O.p. zasadą legalizmu, zgodnie z którą organ podatkowy działa na podstawie przepisów prawa. Przepis ten, statuujący zasadę legalizmu, oznacza, że właściwy w sprawie organ podatkowy musi rozpoznać sprawę co do jej istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Działanie na podstawie przepisów prawa to, z jednej strony, działanie przez organ właściwy, a z drugiej – przestrzeganie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Naruszenie przez organ podatkowy wskazanego przepisu art. 120 O.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, musi powodować obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego podjętego przezeń rozstrzygnięcia.
6. 7.3. Stwierdzone naruszenie formalne nie stanowiło jednak przeszkody w rozstrzyganiu przez Sąd, gdyż powołany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis art. 134 K.p.a. merytorycznie nie różni się od adekwatnego w sprawie art. 228 § 1 pkt 2 O.p.
7. 8. Wyjaśniając podstawy prawne wyroku wskazać należy, że termin do wniesienia odwołania (zażalenia) jest terminem ustawowym, nie może być przedłużany ani skracany przez organ. Upływ terminu ustawowego organ bierze pod uwagę z urzędu. Gdy odwołanie (zażalenie) zostanie złożone po terminie, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w drodze postanowienia, że odwołanie (zażalenie) zostało złożone z uchybieniem terminu (art. 228 § 1 pkt 2 O.p.). Stwierdzenie niedotrzymania terminu do złożenia środka zaskarżenia nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Koniecznym jest zatem ustalenie, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji oraz ustalenie kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji i w rezultacie, czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminowi do wniesienia środka odwoławczego, jak już wspomniano, jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania (zażalenia), lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi

Organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu (zażaleniu) ma obowiązek dokonać wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia poprzez sprawdzenie czy jest dopuszczalny i czy został wniesiony w termin.

9. 1. Zgodnie z art. 223 § 1 i § 2 pkt 1 O.p. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

Z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Burmistrza z [...] maja 2018r. wynika, że Strona została prawidłowo pouczona o możliwości i terminie zaskarżenia ww. decyzji. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji, z którego wynika, że decyzja została odebrana przez Stronę (osobiście) w 25 maja 2018 r. Tym samym termin do wniesienia przez odwołania upływał w dniu 8 czerwca 2018 r. (piątek).

9.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania miało obowiązek poprzedzić orzeczenie dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy Strona składająca odwołanie przekroczyła 14. dniowy termin.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło powyższemu obowiązkowi.

9.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że Strona wniosła odwołanie (brak daty na piśmie), które nadała w Urzędzie Pocztowym B. 2 sierpnia 2018 r. Organ wskazuje, że bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż powyższe odwołanie zostało złożone do Wojewody M. zamiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Organ uważa, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu.

9.4. Organowi jednak zupełnie umknęło wcześniejsze pismo Strony z 5 czerwca 2018 r. wniesione do za pośrednictwem Wojewody. Jak wynika z pisma Wojewody z 8 czerwca 2018 r. Wojewoda odczytał je jako odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Burmistrza i przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., dając pismo przekazujące do wiadomości Strony (akta administracyjne, karta nr 12).

Nie z tytułu pisma, ale jako "stanowiące w treści odwołanie" Wojewoda odczytał więc pismo Strony z 5 czerwca 2018 r., zakwalifikował je jako odwołanie i w takim charakterze przesłał je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powołując się na art. 170 O.p. Stronę też o tym zawiadomiono.

Stojąc na gruncie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 121 § 1 O.p.), Strona mogła więc przyjąć, że 5 czerwca 2018 r. wniosła odwołanie, które będzie dalej procedowane. Skoro wniosła je 5 czerwca 2018 r. mogła więc przyjąć, że odwołanie złożono w przepisanym terminie. Nikt Strony nie informował, że jej pismo z 5 czerwca 2018 r. nie jest odwołaniem, albo że złożono je z uchybieniem terminu. Wręcz przeciwnie, pod lekturze pisma Wojewody, Strona nie miała żadnych powodów, aby nawet przypuszczać, że mogła uchybić termin do wniesienia odwołania oraz, że powinna wnioskować o przywrócenie terminu.

9.5. Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z 17 lipca 2018 r. przekazało owo odwołanie do Burmistrza B., celem rozważenia zastosowania autokontroli w trybie odwoławczym, pismo przekazano do wiadomości Strony. Oczywistym jest więc, że nie może tu chodzić o pismo Strony z sierpnia skoro pismo przesyłowe jest datowane w lipcu. Dalej, w marcu 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze monituje Burmistrza co do losów odwołania.

Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Strona wniosła odwołanie wcześniej niż w sierpniu 2018 r., a pomimo to zupełnie pomija tę okoliczność w skarżonym postanowieniu.

10.1. Reasumując, organ winien przyjąć, że odwołanie wniesiono 5 czerwca 2018 r., a więc w terminie, natomiast późniejsze pismo Strony wniesione pod datą 2 sierpnia 2018 r. (akta administracyjne, karta nr 15) jest jedynie rozwinięciem argumentacji odwoławczej.

Stwierdzając inaczej organ naruszył art. 228 § 1 pkt 2 O.p. w związku z art. 121 § 1 O.p. w stopniu wpływającym na wynik sprawy, niezasadnie pozbawiając Strony możliwości rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza.

1. 10.2. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie procedować, wniesione w terminie jako odwołanie pismo Strony z 5 czerwca 2018 r., uzupełniane kolejnymi pismami. Jeżeli w treści odwołania i kolejnych pism organ dopatrzy się braków formalnych związanych z treścią art. 222 O.p., to wezwie Stronę do usunięcia tych braków.

1. 11. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 P.p.s.a. zasądzono, z urzędu, na rzecz Strony zwrot kosztów postępowania w wysokości stanowiącej wpis (100 zł).
2. 12. Ponieważ zaskarżono postanowienie kończące postępowanie sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.