Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 czerwca 2020 r. Prokurator Okręgowy w W. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy I. z dnia 9 stycznia 2019 r. nr V/22/19 w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat za pojemnik o określonej pojemności wraz z terminem, częstotliwością i trybem ich uiszczania.
W skardze zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm. – dalej: "u.o.a.n.") w zw. z art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na tym, że w § 7 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 lutego 2019 r., podczas gdy powyższa uchwała została opublikowana w dniu 10 stycznia 2019 r., co spowodowało rozbieżności między postanowieniem uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie okresu vacatio legis i datą dzienną wskazaną § 7 uchwały.
Zdaniem Prokuratora Okręgowego w W., takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 10 stycznia 2019 r., oznacza, że można mieć wątpliwości, czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 24 stycznia 2019 r., czy też z dniem 1 lutego 2019 r. Skarżący wskazał, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Taka regulacja jest, zdaniem Prokuratora, nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 uchwały w zakresie określenia "z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2019 r."
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy I. wniosła o oddalenie skargi stwierdzając, że należy sprzeciwić się stawianiu znaku równości pomiędzy uzyskaniem przez akt mocy obowiązującej a jego wejściem w życie. Zdaniem organu, wspomniana przez Skarżącego ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadza rozróżnienie pomiędzy tymi dwiema instytucjami, ujmując je w dwóch osobnych artykułach (art. 4 i art. 5). Nadto, art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej (...). Wyraźnie więc, zdaniem organu, widać intencję ustawodawcy, by rozdzielić dwa ww. pojęcia. Pozwolił on na nadanie aktowi mocy obowiązującej począwszy od innej daty, niż data wejścia w życie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej – "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.).
Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej "p.p.s.a.", orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego, aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa.
Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest jedynie § 7 kwestionowanej uchwały.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 509 ze zm.) - dalej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155).
W tym miejscu należy przedstawić regulacje prawne dotyczące problematyki wejścia w życie aktów normatywnych.
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych ustawodawca wprowadził nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie aktu normatywnego od dnia ogłoszenia tego aktu, co jest przejawem konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem vacatio legis.
Wyjaśnić również należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95, Orzecznictwo TK 1995 Nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne także w odniesieniu do aktów prawa miejscowego.
Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - dalej "ZTP", zostały określone dyrektywy właściwego konstruowania aktów normatywnych i redagowania ich przepisów oraz przeprowadzania zmian w systemie prawa. ZTP znajdują "odpowiednie zastosowanie" do aktów prawa miejscowego.
Zgodnie z § 143 ZTP "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej." Co oznacza, że w uchwale należało zawrzeć przepis określający termin jej wejścia w życie (§ 43 ZTP).
ZTP określają jedynie technikę redagowania przepisów o wejściu w życie, natomiast merytoryczne zasady ustalania terminu wejścia w życie właściwego dla danego aktu normatywnego wynikają z zasad wyrażonych w Konstytucji RP oraz w art. 4 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
Zgodnie z art. 4 powołanej ustawy, wyrażającym regułę vacatio legis, "1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.
3. Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia.", natomiast zgodnie z art. 5 tej ustawy, wprowadzającym regułę lex retro non agit, "Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie."
Z powyższego wynika więc, że wprowadzony przez art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych minimalny okres vacatio legis aktu prawnego pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie aktu prawnego. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP "1. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.
- 2. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa.
- 3. Umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania innych umów międzynarodowych określa ustawa." Tak więc art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi dopełnienie normy wyrażonej w art. 88 Konstytucji RP – rozstrzyga problem wejścia w życie aktu normatywnego, który na skutek kontroli legalności (przez Trybunał Konstytucyjny, sądy administracyjne czy Regionalne Izby Obrachunkowe) został pozbawiony przepisu o wejściu w życie.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że w uchwale rady gminy będącej aktem prawa miejscowego należy zawrzeć przepis określający termin jej wejścia w życie. Rada gminy może zatem albo uzależnić datę wejścia uchwały w życie od daty jej ogłoszenia, albo wskazać określoną datę jako wyznaczającą termin jej wejścia w życie. Nie jest natomiast dopuszczalne wskazanie tego terminu przy wykorzystaniu równocześnie obu tych sposobów, ponieważ będzie z nich wynikać ta sama data wyłącznie wówczas, gdy uchwała zostanie opublikowana dwa tygodnie przed datą wskazaną w uchwale jako data wejścia jej w życie. W takiej sytuacji nie można jednak antycypować zdarzeń przyszłych i uzależniać od nich zgodności z prawem sposobu wskazania daty wejścia uchwały w życie. Ocena zgodności przepisów określających termin wejścia uchwały w życie musi być dokonywana w kontekście okoliczności istniejących w dacie podjęcia uchwały. Skoro nie można w takim momencie ustalić daty ogłoszenia uchwały, to nie można wywodzić, że nie narusza prawa określenie terminu wejścia uchwały w życie za pomocą obydwu wskazanych sposobów.
Przepisy określające datę wejścia w życie aktu normatywnego można zmieniać, ale najpóźniej w dniu ich wejścia w życie, gdyż wejście w życie, które już nastąpiło, jest nieodwracalne. Przepisy te w sposób jednorazowy wywołują skutek w postaci wejścia w życie określonych przepisów. Nie wyczerpują one jednak swojej roli wraz z dniem wyznaczonym jako wejście w życie. Po upływie tego dnia nadal mają one znaczenie normatywne, ponieważ wyznaczając datę lub daty, od których stosowany jest dany akt normatywny w całości lub jego określone przepisy, przesądzają o dopuszczalności stosowania przepisów tego aktu normatywnego. Tym samym wejście aktu normatywnego w życie nie wyklucza dopuszczalności stwierdzenia ich nieważności.
Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że kluczowym argumentem wskazującym na istotne naruszenie prawa jest w ocenie Prokuratora sprzeczność zawarta w § 7 zaskarżonej uchwały. Otóż zawiera on dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Tak więc, skoro uchwała została ogłoszona w dniu 10 stycznia 2019 r., to zgodnie z tą normą weszła w życie z dniem 24 stycznia 2019 r. Druga norma wskazuje expressis verbis na uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia 1 lutego 2019 r. Jak wskazuje Prokurator - skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność.
W ocenie Sądu skonstruowanie § 7 zaskarżonej uchwały, który to przepis określa datę wejścia w życie przedmiotowej uchwały w taki sposób, że nie można jednoznacznie ustalić daty, od której ta uchwała staje się częścią obowiązującego porządku prawnego, należy uznać za istotne naruszenie prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tego przepisu. Sąd nie dostrzegł potrzeby stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu w całości mając na uwadze, że stwierdzenie nieważności omawianego przepisu w zakresie dotyczącym określenia "określenia "z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2019 r." jest celowe i wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z prawem. Dodać należy, że również w przypadku stwierdzenia nieważności § 7 w całości należałoby przyjąć, że uchwała ta jako akt prawa miejscowego weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.