Uzasadnienie
1. W dniu 14 marca 2019 r. Rada Miasta P. L. podjęła uchwałę nr 53/V/2019 (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Warszawa, dnia 2 kwietnia 2019 r. poz. 4225) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości i ustalenia stawki tj. opłaty oraz ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe na terenie Miasta P. L. W uchwale tej dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w taki sposób, że w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody zdanej nieruchomości (po odliczeniu wody zużytej na cele ogrodowe odczytanej na zarejestrowanych podlicznikach) wm3oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustalono stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z terenu nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, w przypadku gdy odpady są zbierane i oddawane w sposób selektywny wynosi - 9 zł za m 3 zużytej wody. - miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z terenu nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, w przypadku gdy odpady nie są zbierane i oddawane w sposób selektywny wynosi - 18 zł za m zużytej wody. W przypadku braku, na nieruchomości, licznika do odczytu zużycia wody lub gdy na nieruchomości używana jest woda z własnego ujęcia, podstawą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi miała być przeciętna norma zużycia wody wynosząca 3 m 3 miesięcznie na osobę przebywającą na nieruchomości. W przypadku różnicy pomiędzy stanem wodomierza głównego a sumą odczytów z podliczników nieruchomości, różnicę należało rozliczyć odpowiednio udziałami w nieruchomości/liczbą osób zamieszkującą nieruchomość/liczba lokali na nieruchomości. W przypadku gdy na nieruchomości wielolokalowej, część lokali była nieopomiarowana, podstawą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dla właścicieli nieopomiarowanych lokali, miała być przeciętna norma zużycia wody, wynosząca 3 m3 miesięcznie na osobę w lokalu, powiększona o odpowiednio rozliczoną różnicę pomiędzy odczytem wodomierza głównego a zużyciem wody w poszczególnych lokalach w odniesieniu całej nieruchomości. W przypadku nieruchomości, na której znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, ustalono ryczałtową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok. Wysokość ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się jako iloczyn średniej ilości odpadów komunalnych powstających na tych nieruchomościach wyrażonej w liczbie pojemników/worków oraz stawki opłaty za pojemnik/worek. Uchwała miała wejść w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązywania od 1 maja 2019 r.
2. Powyższa uchwała Rady została unieważniona w części uchwałą Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] kwietnia 2019 roku. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 561 ze zm.) - Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uznało, że uchwała Nr 53/V/2019 Rady Miasta P. L. z dnia 14 marca 2019 r. - w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe na terenie Miasta P. L., tj. § 1 w zakresie słów "(po odliczeniu wody zużytej na cele ogrodowe odczytanej na zarejestrowanych podlicznikach)" oraz § 2 ust 2-5, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.), § 135 w związku z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) jest nieważna.
3. W dniu 7 maja 2019 r. P. C. (dalej: "Skarżący") wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pismo zatytułowane "Odwołanie". W odpowiedzi na wezwanie Burmistrza Miasta P. L. Skarżący pismem z 23 maja 2019 r. wskazał, że pismo z 7 maja 2019 r. jest skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zawarto żądanie sprawdzenia i ewentualnego uchylenia Uchwały Rady Gminy nr 53/V/2019 ze względu na uchybienie zasadom współżycia społecznego poprzez:
← oparcie rozliczenia i wyliczenia stawki za odpady o niezwiązany z ww. odpadami czynnik jakim jest zużycie wody przez mieszkańca, które to zużycie jest różne dla różnych osób i poprzez to nie może być podstawą do wyceny;
← niepodjęcie działań dla rzeczywistego ustalenia ilości mieszkańców danej posesji, co dla dobrego gospodarza powinno być priorytetem;
← brak poszukiwań dla znalezienia metody ustalenia rzeczywistej ilości oddawanych worków z odpadami z danej posesji np. poprzez fotografowanie posesji, liczenie worków przez odbierającą firmę itp.;
← nieuzasadniony, bezpodstawny wzrost kosztów oddawania odpadów dla niektórych mieszkańców np. w przypadku Skarżącego o 387 %;
← brak społecznej dyskusji i arbitralność rozwiązania.
4. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. L. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Rada Miasta P. L., miała prawo dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz, U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm., dalej: "u.c.p.g.") oraz ustalić stawkę takiej opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
- 5. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego, czyli akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uprawnione do wydawania wskazanych aktów są m.in. organy samorządu terytorialnego. Podstawę wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje m.in., że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy przy tym zastrzec, że użyte w art. 101 u.s.g. sformułowanie "uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy" jest oznaczeniem zbiorczym, użytym na określenie tej kategorii prawnych form działania administracji, które prowadzą do powstania obowiązującej normy prawnej (konkretnej lub ogólnej), z wyłączeniem decyzji administracyjnych wynikających z art. 102 u.s.g. (por. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 34–35). Prawo do skargi przysługuje jednak tylko takiemu podmiotowi, który wykaże, że jego uprawnienie lub interes prawny zostały naruszone. Interes prawny to taki, który znajduje oparcie w przepisach prawa. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Może to być norma prawna należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko prawa administracyjnego). Interes prawny musi być osobisty oraz aktualny w chwili wszczęcia procedury skargowej Sąd przyjął, że kwestie związane z opłatami za odbiór odpadów komunalnych dotyczą interesu prawnego i ekonomicznego Strony co umożliwiało ocenę legalności przedmiotu skargi w postaci uchwały Rady Miasta P. L.
- 6. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Jednocześnie na mocy art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy Rada Miejska P. L. określając w uchwale nr 53/V/2019 z dnia 8 maja 2019 r. metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od zużycia wody nie naruszyła przepisów prawa.
- 7. Podnieść należy, że zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Rada gminy, w drodze uchwały powinna: 1) dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustalić stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;
- 2) ustalić stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Jednocześnie na mocy art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
- 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
- 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
- 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
- 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
- 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
- 3) powierzchni lokalu mieszkalnego
- - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
Zgodnie natomiast z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Jak wynika z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., na co słusznie zwraca uwagę Rada Miasta, Rada na mocy wskazanego przepisu jest uprawniona do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2) oraz ustalenia stawki opłaty. Rada gminy na mocy art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. jest uprawniona do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty – spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 – co oznacza, że może wybrać metodę, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi po pierwsze, stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g., po drugie, stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, po trzecie, stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, po czwarte, jest określona w jednej stawce dla gospodarstwa domowego, po piąte wreszcie, dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy spośród ww. metod.
Ustawodawca w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ograniczył rolę Rady gminy do dokonania wyboru – spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. – metody (lub metod) ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia stawki opłaty. Uchwałą nr 53/V/2019 z dnia 8 maja 2019 r. Rada Miejska P. L. dokonała wyboru (jednej) metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wybrano metodę, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - opłata stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty.
8. W ocenie Sądu określona w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (i wybrana w przedmiotowej uchwale) metoda polegającą na określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości obejmuje całkowitą ilość zużytej wody z danej nieruchomości. W art. 6j. ust. 1 wśród czynników, które w ramach poszczególnych metod obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wykorzystywane wymieniono liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), ilość zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), powierzchnię lokalu mieszkalnego (pkt 3). W ocenie Sądu, wskazane wielkości obejmują odpowiednio łączną liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (gdzie dziecko, osoba dorosła, osoba w wieku podeszłym liczy się za jedną osobę i przy określaniu opłaty bierze się pod uwagę wszystkie te osoby), całkowitą ilość zużytej wody z danej nieruchomości (przy określaniu opłaty bierze się pod uwagę całkowitą ilość zużytej wody, bez jej pomniejszania o określone wielkości związane ze zużyciem na określone cele), całkowitą powierzchnie lokalu mieszkalnego (bez wyłączania określonych pomieszczeń). Gdyby ustawodawca uznał za zasadne umożliwienie Radzie gminy zmodyfikowania wskazanych wielkości zawarłby, w ocenie Sądu, stosowne zastrzeżenie w tym zakresie (w szczególności na przykład zawarłby stosowne upoważnienie do określenia przez Radę gminy sposobu ustalenia ilości zużytej wody w ramach metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). W sytuacji, gdy ustawodawca w ramach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.) nie upoważnił Rady gminy do określania sposobu ustalania ilości zużytej wody (a jej rolę ograniczył jedynie do wyboru metody (metod), w tym bazującej na ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz do określenia wysokości stawki opłaty), Rada gminy nie jest uprawniona do określania sposobu ustalania ilości zużytej wody w taki sposób, że zużytej wody z danej nieruchomości przeznaczonej na określone cele (np. podlewania ogrodów, pojenia zwierząt itp.) nie wlicza się jako zużytej wody. W ocenie Sądu w art. 6j ust. 1 pkt 2 określono metodę bazującą na ilości zużytej wody z danej nieruchomości, co oznacza, jak wskazano wyżej, całkowitą ilość wody z danej nieruchomości i Rada gminy – działając w ramach określonego w ustawie upoważnienia – nie jest uprawniona do modyfikacji tej metody.
9. Na okoliczności te wskazało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., które uchwałą z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchwałą nr. [...] orzekło nieważność uchwały Rady Miasta w tym zakresie (vide plik załączony do akt sprawy).
10. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że za uprawnione przyjąć należy stanowisko, że Rada Miasta P. L. mogła w związku z rosnącymi kosztami systemu odbioru odpadów podjąć uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłat za odbiór odpadów komunalnych oraz określenia stawki przy uwzględnieniu ustawowych przesłanek tj. liczby mieszkańców zamieszkujących daną gminę; ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d u.c.p.g.; przypadków, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności sytuacji związanych z tym, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Sąd za nietrafiony uznał także zarzut Skarżącego odnośnie niepodjęcia działań dla ustalenia ilości mieszkańców w kontekście przedmiotu skargi. Przyjąć należy, że podnoszone uwagi nie mają bezpośredniego związku z podjętą uchwałą. Wprowadzony system opłat za odbiór odpadów komunalnych nie jest związany z ilością osób zamieszkujących daną nieruchomość, a z ilością zużytych metrów sześciennych wody. Także niezasadny jest zarzut Strony w zakresie braku liczenia, fotografowania odbieranych worków oraz braku jakiejkolwiek dyskusji społecznej o przyjętych rozwiązaniach. Zarzuty te de facto nie dotyczą przedmiotu skargi.
11. W tym stanie rzeczy, uwzględniając także uwagi do przedmiotowej uchwały Rady Miasta stwierdzone przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., Sąd nie dostrzegł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 150 p.p.s.a. skargę oddalił.