Uzasadnienie
Rada Miasta P. (dalej również "Organ") w dniu 30 kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XX.228.2020 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości na terenie miasta P. oraz określenia stawki takiej opłaty (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 27 maja 2020 r. poz. 5899, dalej "uchwała"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej również "u.s.g.") w zw. z art. 6j ust. 3e i 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 3, ust. 4 i 4a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej "u.c.p.g.").
W drodze ww. uchwały uregulowano kwestię opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przyjmując, że stanowi ona iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty od mieszkańca. W § 3 ust. 1 uchwały ustalono, że stawka podstawowa za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy będzie wynosiła 35 zł za osobę miesięcznie. W § 3 ust. 2 uchwały przyjęto kwotę 70 zł jako stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należnej w przypadku gdy na danej nieruchomości nie jest wypełniany obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów.
W uzasadnieniu uchwały Organ wskazał, że w toku prac nad uchwałą jako metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od mieszkańców P. przyjęto iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawkę przedmiotowej opłaty. Rada gminy może ustalić stawkę opłaty w wysokości nie wyższej niż maksymalna stawka opłaty, która obecnie wynosi w przypadku metody naliczania opłaty od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość: 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem (zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g.) - było to 36,38 zł za 1 osobę miesięcznie.
Po przywołaniu treści art. 6k, art. 6j i art. 6r u.c.p.g. Organ wskazał, że system gospodarowania odpadami komunalnymi powinien się "samofinansować". W wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie miasta P., na okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 maja 2021 r. obecnie obowiązująca stawka opłaty nie pokryje kosztów związanych z ofertą, która wpłynęła. Kalkulując stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poddano analizie liczbę mieszkańców na podstawie złożonych deklaracji (według stanu na 31 grudnia 2019 r.) – 57 252 osób, w tym liczba osób w zabudowie jednorodzinnej – 15 991, liczba osób w zabudowie wielorodzinnej – 41 261. Łączny koszt odbioru i zagospodarowania odpadów z nieruchomości zamieszkałych na podstawie złożonej oferty przetargowej wyniósł – 22 709 765,02 zł.
Rada Miasta P. podkreśliła, że nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uniemożliwia ryczałtowy sposób wynagradzania podmiotów wykonujących usługę odbioru i zagospodarowania odpadów. Kwotę wynagrodzenia miesięcznego ustala się na podstawie faktycznej ilości odpadów odebranych i zagospodarowanych. Oferta z przetargu stanowi kwotę dla porównania ofert przy założeniu odbioru takiej ilości odpadów, która została ustalona na podstawie ubiegłorocznego sprawozdania. Pozostałe koszty obsługi systemu takie jak: koszty administracyjne, koszty zakupu pojemników na odpady segregowane oraz koszty edukacji ekologicznej oszacowano na około 800 000 zł. Łącznie koszty działania systemu odbioru i zagospodarowania odpadów w trakcie trwania nowej umowy oszacowano na 23 509 765,02 zł.
Organ zwrócił uwagę, że zmiana stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do kwoty 35 zł/osoby miesięcznie będzie wiązała się z wpływami do systemu gospodarki odpadami pokrywającymi wszystkie zobowiązania gminy. Podkreślił, że koszty odbioru odpadów określone w ofercie wykonawcy nie stanowią całości kosztów funkcjonowania systemu, jak również należy wziąć pod uwagę brak możliwości dokładnego określenia ilości odpadów, które będą odbierane w trakcie trwania umowy. Ponadto brak wpływów od wszystkich mieszkańców (które podlegają windykacji w późniejszym okresie) powoduje konieczność ustalenia stawki na poziomie 35 zł od osoby miesięcznie.
Pismem z 20 sierpnia 2020 r. Prokurator Okręgowy w W. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta P., w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:
- 1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 6k ust. 2 pkt 1-4 w zw. z art. 6r ust. 1aa u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 3 u.s.g., poprzez ustalenie w § 3 ust. 1 i 2 uchwały wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oderwaniu od rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu odbioru i zagospodarowania odpadów z uwagi na nieuwzględnienie przy ustaleniu wysokości ww. opłaty okoliczności, że część z osób nią objętych nie zbiera odpadów w sposób selektywny, a co za tym idzie będzie zobowiązana do jej uiszczania w kwocie wyższej niż przyjęta przy obliczeniu łącznych kosztów gospodarki odpadami na terenie miasta P.;
- 2) istotne naruszenie prawa. tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 2016, poz. 283 ze zm., dalej: "z.t.p."), poprzez naruszenie zasad prawidłowej i rzetelnej legislacji, w drodze sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia w nim informacji, które wyjaśniałyby ponad dwukrotne zwiększenie w drodze zaskarżonej uchwały opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nałożonych na mieszkańców.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył treść uchwały, przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustalenia faktyczne, w szczególności dane, przy ustaleniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjętej w uchwale, która pozwoli na samofinansowanie się systemu gospodarowania odpadami. Przyjął, że wysokość opłaty nałożonej na obywatela nie może być oderwana od rzeczywistych kosztów czynności, za które jest pobierana. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy.
Skarżący wskazał, że w toku prac nad podjęciem zaskarżonej uchwały uwzględniono konieczność samofinansowania się systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminie. Koszt samofinansowania został ustalony na kwotę łączną 23 509 765.02 zł. Przy ustaleniu ww. kwoty wzięto pod uwagę liczbę mieszkańców objętych systemem gospodarowania odpadami tj. 57 252 osoby, w tym 15 991 zamieszkujących w zabudowie jednorodzinnej oraz 41 261 zamieszkujących w zabudowie wielorodzinnej. Koszt odbioru odpadów od ww. osób na podstawie złożonej oferty przetargowej wyniósł 22 709 765,02 zł. W dniu 19 maja 2020 r. Gmina Miasto P. z siedzibą w P. zawarła umowę nr WOS/57/2020 z Z. z o.o. w P. dotyczącą świadczenia usług związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadami komunalnymi na terenie miasta P.. Umowa obowiązuje w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 maja 2021 r. W ww. umowie ustalono kwotę maksymalną z tytułu realizacji umowy opiewającą na nie więcej niż 22 709 765,02 zł, z czego 13 250 000 zł w 2020 r.
Skarżący podkreślił następnie, że Rada Miasta P. posłużyła się iloczynem liczby mieszkańców i kwoty 35 zł. Poczynione obliczenia doprowadziły do ustalenia, że łączna kwota, która zostanie zebrana w ciągu 12 miesięcy, przeznaczona na zaspokojenie kosztów gospodarowania odpadami, wyniesie 24 045 840 zł. Powyższa kwota wynosiła zatem o 536 074,98 zł więcej niż prognozowane koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami w P..
Obliczenia poczynione przez Organ nie uwzględniały jednak zupełnie dodatkowych wpływów wynikających z płatności od osób, które będą uiszczały opłatę w stawce podwyższonej, wynoszącej zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały - 70 zł miesięcznie. Tymczasem, jak wynika z informacji uzyskanych od Organu, aktualnych według stanu na 31 grudnia 2019 r. (a więc z daty, z której pochodziły dane co do liczby mieszkańców wskazane w uzasadnieniu uchwały) - 1117 osób nie wypełniało obowiązku zbierania i odbierania odpadów w sposób selektywny. Jednocześnie 56 135 osób deklarowało wypełnianie ww. obowiązku. Przy uwzględnieniu zatem, że na podst. § 3 ust. 2 uchwały 1117 osób będzie ponosiło opłatę podwyższoną (a nie opłatę w kwocie 35 zł), odprowadzą one do systemu kwotę 938 280.00 zł rocznie. Jest to zatem kwota o 469 140,00 zł większa niż przyjęta w czasie prac nad uchwałą, gdzie należności od powyższych osób policzono jako opłaty za odpady zbierane w sposób selektywny. Na podstawie analizy uzasadnienia uchwały Skarżący przyjął, że ww. kwota nie została wzięta pod uwagę na etapie prac legislacyjnych.
W związku z powyższym, ogólna kwota nadwyżki dochodu wynikającego z przyjętych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyniesie łącznie 1 005 214,98 zł. Co więcej w uzasadnieniu uchwały brak jakichkolwiek danych, które uzasadniałyby generowanie nadwyżki w takiej wysokości.
Skarżący zwrócił uwagę, że jak wynika z opublikowanego w kwietniu 2020 r. przez Gminę P. "Sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Miasta P. za 2019 rok", w 2019 r. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyniosła 9 368 172,63 zł (str. 5). Jednocześnie wydatki za gospodarowanie odpadami wyniosły 9 587 390,54 zł (str. 18). W ciągu jednego roku nastąpił zatem wzrost programowanych wydatków na gospodarkę odpadami komunalnymi o ponad 100%.
W dalszej części uzasadnienia Skarżący podkreślił, że zgodnie z § 131 w zw. z § 143 z.t.p. do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. W realiach sprawy pomimo tego, iż do zaskarżonej uchwały sporządzono uzasadnienie, to nie spełnia ono wymogów należytego uargumentowania podjętych w jej treści rozstrzygnięć. Nie wskazuje ono podstawy i sposobu wyliczenia ustalonej opłaty oprócz podania kalkulowanych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami wynikającej zasadniczo z oferty przetargowej. Powyższa oferta (o czym brak informacji w uzasadnieniu) została złożona najprawdopodobniej przez spółkę M. sp. z o.o. w P.. Powyższą konstatację można przyjąć z uwagi na fakt, że z ww. spółką finalnie zawarto umowę nr WOS/57/2020. W umowie tej kwota wskazana maksymalnie jako zapłata z tytułu jej realizacji (§ 13 umowy) odpowiada ofercie przetargowej zawartej w uzasadnieniu uchwały. Skarżący zauważył, że Gmina Miasto P. jest jednocześnie większościowym właścicielem ww. spółki, którego udziały wynoszą ok. 86%.
O ile zatem hipotetycznie możliwym jest wzrost kosztów gospodarowania odpadami o ponad 100% w skali roku, o tyle wydaje się, że w takim przypadku treść uzasadnienia uchwały winna pozwalać jej adresatom - mieszkańcom gminy - na poznanie okoliczności mających wpływ na sygnalizowaną zmianę.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, w sytuacji, gdy organ gminy na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w uzasadnieniu uchwały organ winien wskazać argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawki opłaty podstawowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w § 3 ust. 1 uchwały. Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawki na poziomie przybliżonym do stawki maksymalnej, wynoszącej w dacie jej podjęcia 36,38 zł za 1 osobę (wynikającej z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g.) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Uzasadnienie umożliwia bowiem kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne.
Brak należytego uzasadnienia uchwały, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, art. 7 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że Gmina Miasto P. z uwagi na uprawnienia właścicielskie nie pozostaje bez wpływu na działalność M.. Wskazał również, że w uzasadnieniu w żadnym miejscu nie odniesiono się do ustalenia w § 3 ust. 2 uchwały kwoty 70 zł stanowiącej opłatę podwyższoną. Ponadto kwoty opłaty podwyższonej w ogóle nie uwzględniono w przedstawionych obliczeniach. W związku z powyższym, sygnalizowane naruszenie zasad prawidłowej legislacji w ocenie Prokuratora nosi znamiona istotnego naruszenia prawa, a zatem daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o oddalenie skargi.
Organ wskazał, że ustalona wysokość opłaty w zaskarżonej uchwale nie została ukształtowana w sposób dowolny. Ukształtowanie opłaty na granicy maksymalnie dopuszczalnej przez obowiązujące przepisy miało swoje odzwierciedlenie w analizie kosztów przeprowadzonej dla całego funkcjonującego systemu odpadów. Między ustaloną opłatą a faktycznymi kosztami realizacji obsługi systemu zachodzi nierozerwalny związek przyczynowo-skutkowy, który doprowadził do ustalenia stawki na poziomie 35 zł od osoby miesięcznie, natomiast w przypadku wydania decyzji indywidualnej ustalenia opłaty podwyższonej na poziomie 70 zł. Nie można także kosztów funkcjonowania systemu opierać na danych przyszłych i niepewnych, zakładając, że mimo obowiązku wprowadzonego przez ustawodawcę mieszkańcy mają dowolność i wybór, czy będą lub nie będą segregować powstające odpady. Przyjęcie takiego założenia mogłoby w konsekwencji dopuścić do sytuacji, gdzie takie przyzwolenie powodowałoby, że wymagane poziomy recyclingu nie zostaną przez Gminę osiągnięte.
Zdaniem Organu wysokość opłaty kwestionowana w zaskarżonej uchwale została wyliczona z uwzględnieniem wskazanych zasad rzetelnie i wnikliwie, na podstawie rzeczywistych kosztów funkcjonowania całego systemu, a także z uwzględnieniem zasady, że nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Uzasadnienie natomiast było wystarczające do wyliczenia stawki. Nie doszło do istotnego naruszenia prawa, nie ma też podstaw, aby uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego.
W piśmie z 11 lutego 2021 r. stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę Organ przedstawił dodatkowe wyjaśnienia, potwierdzające w jego ocenie poprawność ustalonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli na terenie miasta P.. Wyjaśnił, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały wysokość ustalonej opłaty zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 31 marca 2020 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem w 2019 r. wyznaczona była na poziomie do wysokości 36,38 zł. Przedstawiając dodatkowe wyjaśnienia Organ zamieścił ofertę M. w P., zawierającą zestawienie cen jednostokowych zaproponowanych dla poszczególnych frakcji odpadów oraz przewidywanych szacunkowych ilości odpadów w okresie trwania umowy. Na podstawie wskazanych danych i w wyniku przeprowadzonej procedury wyboru wykonawcy usługi, realizowanej w trybie przetargu nieograniczonego, w dniu 19 maja 2020 r. została zawarta umowa nr WOS/57/2020 pomiędzy Gminą Miasto P. a M. Sp. z o.o. na odbiór odpadów z nieruchomości zamieszkałych na terenie miasta P..
Powyższa umowa przewiduje realizację usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z nieruchomości w terminie od 1 czerwca 2020 r. do 31 maja 2021 r. lub do wykorzystania środków finansowych, zaplanowanych w kwocie maksymalnej do wysokości 22 709 765,02 zł. Organ podkreślił, że w czasie przygotowywania oraz ogłoszenia procedury przetargowej przepisy nie pozwalały już, jak to miało miejsce w latach poprzednich, na zawieranie umów o charakterze ryczałtowym, co umożliwiałoby zaplanowanie wydatków o tej samej wysokości, w każdym miesiącu realizacji usługi. Obecnie nie ma takiej możliwości, aby cena oferty była określona ryczałtem niezależnie od ilości odbieranych i zagospodarowywanych odpadów.
Na podstawie dotychczasowej realizacji obowiązującej umowy WOS/57/2020, dokonując analizy funkcjonowania systemu, Organ podtrzymał swoje stanowisko, że ustalenie stawki za odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości na poziomie 35 zł za osobę za miesiąc było prawidłowe. Dodatkowo, przyglądając się dynamice zmian w ilościach odpadów odbieranych przez Wykonawcę oraz rosnącym wciąż kosztom całości systemu, stwierdził, że ustalony poziom opłaty prawdopodobnie nie zaspokoi potrzeb związanych z odbiorem odpadów do końca maja 2021 r. Organ nadmienił, że kwota przeznaczona na realizację zadania w 2020 r. zapisana została na poziomie 13.250.000 zł. Wobec powyższego środki finansowe przeznaczone na realizację usługi zostały przekroczone i są wyższe o kwotę 1 773 773,09 zł w stosunku do pierwotnie zakładanych.
Organ zwrócił następnie uwagę, że podjął również uchwałę XIX.217.2020 z 23 kwietnia 2020 r. w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określającą zniżki dla rodzin wielodzietnych w wysokości 15 zł za osobę na miesiąc. Ilość osób uprawnionych do zniżki według stanu na 31 grudnia 2019 roku szacowano na 1821 osób, co dawało brak wpływu do budżetu od 1 czerwca 2020 roku 27 315 zł miesięcznie, a w skali rocznego obowiązywania umowy 327 780 zł. Rada Miasta podjęła też uchwałę nr XIX.216.2020 z 23 kwietnia 2020 r. w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym na terenie Miasta P. uprawniającą mieszkańców do zniżki na poziomie 4 zł na osobę na miesiąc. Szacuje się, że uprawnionych do tej zniżki jest 458 osób, co powoduje wpływy do budżetu pomniejszone o kwotę szanowaną na 1 832 zł miesięcznie, a w skali roku 21 984 zł.
Biorąc pod uwagę zbyt niskie środki zarezerwowane w umowie na wykonanie robót związanych z odbiorem odpadów w okresie trwania umowy, Gmina zwróciła się z wnioskiem do M. Sp. z o.o. o zmniejszenie cen jednostkowych za odbiór odpadów w stosunku do oferty złożonej w przetargu. Biorąc pod uwagę obserwowane w czasie realizacji umowy zwiększone ilości wytwarzanych odpadów oraz zmieniające się warunki związane z zagospodarowaniem odpadów, między innymi odpadów z terenów zieleni, M. Sp. z o.o. w wyniku długotrwałych negocjacji zdecydowało się na zmniejszenie cen jednostkowych odbioru odpadów zmieszanych oraz segregowanych na poziomie około 8%, natomiast w przypadku odbioru odpadów biodegradowalnych dokonano zmiany na poziomie 20%. W wyniku podpisania aneksu do umowy, wpływające faktury za wykonanie usługi były niższej wartości, ale nadal nie dawały możliwości zrealizowania odbioru odpadów za kwotę 22 709 765,02 zł mln zł we wskazanym w umowie okresie, tj. do końca maja 2021 r.
Uwzględniając dynamiczne zmiany zachodzące w zakresie gospodarki odpadami zarówno w kwestii radykalnego wzrostu cen, jak również ciągłego zwiększania ilości wytwarzanych odpadów, zdaniem Organu, trudno jest wyczerpująco określić i przewidzieć wszystkie parametry składające się na ustalenie końcowej stawki za odbiór odpadów.
Jak wynika z przedstawionych wykresów, ilość odpadów w poszczególnych latach wzrasta systematycznie. Jeden z podstawowych elementów, na podstawie którego dokonano wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości, stanowi ilość mieszkańców zgłoszonych w deklaracjach. Ustalono, że jest to 57 252 osób. Wyliczając ilość środków finansowych, które powinny wpłynąć do budżetu gminy na poczet realizacji zadań związanych z funkcjonowaniem systemu odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości, uzyskano następujące dane: 57 252 osoby x 35 zł/osoba/miesiąc = 2 003 820 zł miesięcznie, 2 003 820 zł miesięcznie x 12 miesięcy w roku = 24 045 840 zł jako kwota, która powinna wpłynąć od mieszkańców na poczet realizacji zadania związanego z odbiorem odpadów komunalnych. Koszty administracyjne systemu oraz zakup pojemników i edukacja ekologiczna została wyszacowana w czasie trwania usługi w okresie od 1 czerwca 2020 r do 31 maja 2021 r. na kwotę 800 000 zł. Wobec powyższego na realizację usługi pozostaje kwota w wysokości 23 245 840 zł. Różnica pomiędzy kwotą 23 245 840 zł i wartością umowy wynosi 536 074,98 zł. Jednocześnie odnotowano, że na 31 grudnia 2020 r. ilość osób, które złożyły deklaracje wynosiła 56 794, w odróżnieniu od liczby osób, które były podstawą wyliczania stawki za odbiór odpadów podczas przygotowywania projektu uchwały XX.228.2020 i których liczba wynosiła 57 252. Różnica liczby zadeklarowanych osób wynosi 458, co w konsekwencji stanowi różnicę w wysokości 192 360 zł, która była brana pod uwagę przy konstruowaniu wysokości stawki, a do systemu nie trafiła.
Ponadto zgodnie z wyżej opisanymi przypadkami, od początku obowiązywania umowy 1 821 osób było uprawnionych do częściowej zniżki dedykowanej rodzinom wielodzietnym. Zniżka określona w uchwale w wysokości 15 zł na osobę miesięcznie daje 27 315 zł miesięcznie, a w skali rocznego obowiązywania umowy jest to kwota 327 780 zł, która nie wpłynie do budżetu. Uchwalona zniżka z tytułu posiadania kompostownika również obowiązuje od początku trwania umowy na odbiór odpadów. Organ wyjaśnił, że zanotowano 458 osób, które są uprawnione do ww. zniżki co powoduje pomniejszenie wpływu do budżetu o kwotę szanowaną na 1 832 zł miesięcznie, a w skali roku 21 984 zł.
Dodatkowo Organ zwrócił uwagę na zaległości od mieszkańców, które według stanu na 31 grudnia 2019 r. zostały ustalone na kwotę 945 505,76 zł., natomiast łącznie z zaległościami z lat poprzednich wynoszą 1 564 603,32 zł.
Biorąc pod uwagę powyższe wyliczenia Rada Miasta P. uznała, że przy założeniu stawki w wysokości 35 zł za osobę za miesiąc, środków finansowych przekazywanych przez mieszkańców, przeznaczonych na wykonanie umowy, nie wystarczy, pomimo aneksu zmniejszającego ceny jednostkowe. W takiej sytuacji gmina będzie zobowiązana do wydatkowania dodatkowych środków finansowych do pokrycia należności związanej z odbiorem odpadów z terenu miasta - ze środków budżetu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Na podstawie art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są bowiem obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W art. 6c ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu nie budzi wątpliwości, że następuje to w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. wprost wynika bowiem, że rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Na wstępie Sąd porządkowo wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Postawą do takiego rozpoznania sprawy stanowi regulacja z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm., dalej: "uCOVID-19").
Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Uwzględnić przy tym należy brak możliwości przeprowadzania dowodów w sprawie sądowoadministracyjnej (z wyjątkiem ograniczonej dopuszczalności dowodu z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a). Jednocześnie podkreślić należy, że dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego.
Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, albowiem stosowne zarządzenie o rozpoznaniu sprawy w trybie art. 15zzs4 uCOVID-19 zostało wydane przez Przewodniczącego, zaś strony postępowania zostały powiadomione o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne i miały możliwość złożenia dodatkowego żądania, wniosków lub wyjaśnień. Z przedmiotowego uprawnienia skorzystał Organ, wnosząc 11 lutego 2021 r. pismo procesowe stanowiące uzupełnienie odpowiedzi na skargę, w którym Organ przedstawił dodatkowe wyjaśnienia, potwierdzające w jego ocenie poprawność ustalonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli na terenie miasta P.. Skarżący z przedmiotowego uprawnienia nie skorzystał.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XX.228.2020 Rady Miasta P. z 30 kwietnia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości na terenie miasta P. oraz określenia stawki takiej opłaty.
Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu Sąd zauważa, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie m.in. art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; przy czym ustawodawca umożliwił radzie gminy wybór więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z kolei w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wskazano dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwsza (art. 6j ust.
1) polega na ustaleniu opłaty jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub też powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Metoda ta przewiduje więc ustalenie jednej stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1-3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tej metody, opłata, jaką będzie zmuszony uiścić właściciel nieruchomości, uzależniona będzie m.in od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Druga (art. 6j ust.
2) z przewidzianych metod przewiduje uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W sytuacji, gdy rada gminy decyduje się na tę właśnie metodę, rezygnuje ona m.in. z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., ustala jedną, stałą stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie zróżnicować tylko w zależności od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.).
W drodze kwestionowanej uchwały uregulowano kwestię opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przyjmując, że stanowi ona iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty od mieszkańca (art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). W § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono, że stawka podstawowa za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy będzie wynosiła 35 zł za osobę miesięcznie. W § 3 ust. 2 uchwały przyjęto kwotę 70 zł jako stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należnej w przypadku, gdy na danej nieruchomości nie jest wypełniany obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów.
W ocenie Sądu wskazać należy, że rada gminy podejmując uchwalę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana oplata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19).
Zdaniem Sądu, podejmując uchwałę Rada Miasta P. poruszała się w granicach dopuszczalnych przez ustawodawcę.
Ustawodawca w art. 6k ust. 2a u.c.p.g wprowadził uregulowania dotyczące maksymalnego poziomu opłaty. Zgodnie z art. 6k ust. 2a u.c.p.g rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 - 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 31 marca 2020 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem w 2019 r. na podstawie art. 6k ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 150 i 284) ogłoszono, że przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2019 r. wyniósł 1 819 zł, wobec powyższego miesięczna stawka opłaty za odbiór odpadów od mieszkańca nie może wynieść więcej niż 36,38 zł.
Zgodnie z art. 6ka u.c.p.g., w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a następnie określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust.
3. Rada gminy na podstawie art. 6k ust. 3 określa stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy. Wysokość stawki podwyższonej na podstawie ww. uchwały została określona na poziomie dwukrotności stawki podstawowej tj. 70 zł od osoby miesięcznie.
Analizując argumentację podniesioną w skardze oraz dokonane na tej podstawie wyliczenia należy wskazać, że przyjęte przez Skarżącego założenie obligatoryjnego wpływu do budżetu gminy zwiększonej opłaty za brak segregacji, nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Należy zaznaczyć, że ustalenie opłaty podwyższonej na poziomie 70 zł, w przypadku, kiedy odpady nie są segregowane, następuje każdorazowo na podstawie decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania. Decyzje dotyczące stwierdzenia powyższych przypadków są wydawane na okres każdego miesiąca, w którym potwierdzono niewłaściwe gromadzenie odpadów.
Wobec powyższego w analizowanej sytuacji występują dwie zmienne, dotyczące ilości wydawanych decyzji oraz okresu, który obejmują. Oceniając ten stan nie można przyjąć za pewnik sugerowanej, wskazanej w skardze, kwoty z tytułu opłaty podwyższonej, kiedy jej charakter, z uwagi na wskazane uwarunkowania, jest nieregularny.
Podkreślając prawidłowość wyliczeń Organu przyjętych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zwrócić należy uwagę, że Organ przedstawił ofertę M. w P., zawierającą zestawienie cen jednostokowych zaproponowanych dla poszczególnych frakcji odpadów oraz przewidywanych szacunkowych ilości odpadów w okresie trwania umowy w Mg. Na podstawie wskazanych danych i w wyniku przeprowadzonej procedury wyboru wykonawcy usługi, realizowanej w trybie przetargu nieograniczonego, w dniu 19 maja 2020 r. została zawarta umowa nr WOS/57/2020 pomiędzy Gminą Miasto P. a M. Sp. z o.o. na odbiór odpadów z nieruchomości zamieszkałych na terenie miasta P.. Powyższa umowa przewiduje realizację usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z nieruchomości w terminie od 1 czerwca 2020 r. do 31 maja 2021 r. lub do wykorzystania środków finansowych, zaplanowanych w kwocie maksymalnej do wysokości 22 709 765,02 zł. Organ podkreślił, że w czasie przygotowywania oraz ogłoszenia procedury przetargowej przepisy nie pozwalały już, jak to miało miejsce w stosunku do lat poprzednich, na zawieranie umów o charakterze ryczałtowym, co umożliwiałoby zaplanowanie wydatków o tej samej wysokości, w każdym miesiącu realizacji usługi. Obecnie nie ma takiej możliwości, aby cena oferty była określona ryczałtem niezależnie od ilości odbieranych i zagospodarowywanych odpadów.
Na podstawie dotychczasowej realizacji obowiązującej umowy WOS/57/2020, dokonując analizy funkcjonowania systemu, zdaniem Sądu można wywnioskować, że ustalenie stawki za odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości na poziomie 35 zł za osobę za miesiąc było prawidłowe. Dodatkowo, przyglądając się dynamice zmian w ilościach odpadów odbieranych przez Wykonawcę, rosnącym wciąż kosztom całości systemu, należy stwierdzić, że ustalony poziom opłaty prawdopodobnie nie zaspokoi potrzeb związanych z odbiorem odpadów do końca maja 2021 r. Podkreślić, że kwota przeznaczona na realizację zadania w 2020 r. zapisana została na poziomie 13 250 000 zł. Wobec powyższego środki finansowe przeznaczone na realizację usługi zostały przekroczone i są wyższe o kwotę 1 773 773,09 zł w stosunku do pierwotnie zakładanych.
Przepisy art. 6f ust. 3 i 4 u.c.p.g. wskazują, że podstawę ustalenia wynagrodzenia za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stanowi stawka za 1 Mg odebranych odpadów komunalnych, a podstawę ustalenia wynagrodzenia za zagospodarowywanie odpadów komunalnych stanowi stawka za 1 Mg odebranych odpadów komunalnych. Kwotę wynagrodzenia miesięcznego ustala się na podstawie przekazanych przez wykonawcę kart ewidencji oraz kart przekazania odpadów poszczególnych frakcji za dany miesiąc uwzględniających ich wagę. Faktyczne ilości odebranych od mieszkańców odpadów determinują kształt i wysokość wynagrodzenia wypłacanego miesięcznie wykonawcy, stąd też koszty odbioru odpadów określone w ofercie wykonawcy nie stanowią całości kosztów funkcjonowania systemu.
Należy wziąć pod uwagę również brak możliwości dokładnego określenia ilości odpadów, które będą faktycznie odbierane w trakcie trwania umowy. Różnica w ilościach odpadów prognozowanych do odbioru, założonych w procedurze przetargowej a rzeczywiście odbieranych, wynikać może chociażby z sezonowego charakteru ich wytwarzania oraz ze zmian ilości mieszkańców zgłaszanych w deklaracjach, co wpływa na różnice w wysokości miesięcznych faktur, które muszą być regulowane przez gminę.
Na podstawie art. 6r ust. 2 ustawy u.c.p.g., koszty funkcjonowania systemu, gmina pokrywa z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które na rzecz gminy obowiązani są ponosić właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Brak samofinansowania się systemu oraz wpływów na poziomie wystarczającym do zawarcia umowy w przedmiocie odbioru i zagospodarowania odpadów, jak również pokrycie kosztów funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami, spowodował konieczność ustalenia stawki opłaty na poziomie 35 zł za osobę osoby miesięcznie.
Ilość odpadów w poszczególnych latach wzrasta systematycznie. Jeden z podstawowych elementów, na podstawie którego dokonano wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości, stanowi ilość mieszkańców zgłoszonych w deklaracjach. Ustalono, że jest to 57 252 osób. Wyliczając ilość środków finansowych, które powinny wpłynąć do budżetu gminy na poczet realizacji zadań związanych z funkcjonowaniem systemu odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości uzyskano następujące dane: 57 252 osoby x 35 zł/osoba/miesiąc = 2 003 820 zł miesięcznie, 2 003 820 zł miesięcznie x 12 miesięcy w roku = 24 045 840 zł - kwota, która powinna wpłynąć od mieszkańców na poczet realizacji zadania związanego z odbiorem odpadów komunalnych. Koszty administracyjne systemu oraz zakup pojemników i edukacja ekologiczna zostały wyszacowane w czasie trwania usługi w okresie od 1 czerwca 2020 r do 31 maja 2021 r. na kwotę 800 000 zł. Wobec powyższego na realizację usługi pozostaje kwota w wysokości 23 245 840 zł.
Wskazać należy, że organ miał świadomość, że system gospodarowania odpadami komunalnymi powinien się "samofinansować", w konsekwencji jednak, aby w tym przypadku zamknąć system, o którym mowa, bez deficytu, konieczne było skalkulowanie stawki na poziomie zbliżonym do maksymalnego dopuszczalnego.
W postępowaniu przetargowym na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie miasta P., na okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 maja 2021 r., wpłynęła jedna oferta we wskazanej wyżej wysokości 22 709 765,02 zł. Znacznie większa niż w latach poprzednich kwota obsługi systemu w zakresie odbioru odpadów z nieruchomości zamieszkałych wynika ze znacznie większych kosztów zagospodarowania odpadów niesegregowanych, jak również pozostałych frakcji. W uzasadnieniu do uchwały koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie miasta określono na łączną kwotę w wysokości 23 509 765,02 zł. Na powyższą kwotę składa się koszt odbioru odpadów z nieruchomości, koszty administracyjne funkcjonowania systemu, koszty obsługi PSZOK, zakup pojemników do segregacji odpadów oraz koszty edukacji ekologicznej podnoszącej świadomość mieszkańców w zakresie ograniczenia wytwarzania odpadów oraz ich prawidłowej segregacji oraz kompostowania bioodpadów.
Koszty administracyjne systemu oraz zakup pojemników i edukacja ekologiczna została wyszacowana w czasie trwania usługi w okresie od 1 czerwca 2020 r do 31 maja 2021 r. na kwotę 800 000 zł. Wobec powyższego na realizację usługi pozostaje kwota w wysokości 23 245 840 zł.
Należy zauważyć, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nowelizacją z 19 lipca 2019 r. wprowadziła obowiązek gromadzenia odpadów komunalnych w sposób selektywny przez wszystkich mieszkańców wytwarzających odpady. Na podstawie art. 4a u.c.p.g. Minister Środowiska w rozporządzeniu z 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, w § 6 ust. 3 wskazał, że "Umowa na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości obowiązująca w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, która określa wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób niezgodny z niniejszym rozporządzeniem, zachowuje ważność na czas, na jaki została zawarta, jednak nie dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2021 r." Obowiązek selektywnej zbiórki objął również mieszkańców, którzy przed wejściem w życie nowej uchwały z 30 kwietnia 2020 r. gromadzili odpady w sposób nieselektywny i uiszczali większą stawkę opłaty za odbiór odpadów, ustaloną w poprzednio obowiązującej uchwale w wysokości 28 zł od osoby miesięcznie.
Obowiązek gromadzenia odpadów w sposób selektywny, a co za tym idzie konieczność zmiany deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, objął także osoby, o których wspomniał Skarżący, które dotychczas nie segregowały odpadów. Do czasu bowiem rozpoczęcia wykonywania usługi, czyli od 1 czerwca 2020 r. wprowadzony został na podstawie § 2 załącznika nr 1 do uchwały nr XXV.262.2020 Rady Miasta P. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta P. z 25 czerwca 2020 r. obligatoryjny obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych dla wszystkich mieszkańców. Liczbę tych osób w skardze Organ określił na poziomie 1117 osób. Z powyższego wynika, że do budżetu miasta nie wpłynie wyliczona w skardze kwota w wysokości 469 140 zł, ponieważ każdy mieszkaniec jest zobowiązany do selektywnej zbiórki odpadów, a obowiązek opłaty podwyższonej nakładany jest wyłącznie na podstawie indywidulanej decyzji.
Podkreślenia wymaga, że różnica między kwotą 23 245 840 zł pozostałą na realizację usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z nieruchomości w terminie od 1 czerwca 2020 r. do 31 maja 2021 r. i wartością umowy, tj. 22 709 765,02 zł wynosi 536 074,98 zł. Jednocześnie w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę Organ wskazał, że na 31 grudnia 2020 r. ilość osób, które złożyły deklaracje wynosiła 56 794 w odróżnieniu od liczby osób, które były podstawą wyliczania stawki za odbiór odpadów podczas przygotowywania projektu uchwały XX.228.2020 i ich liczba wynosiła 57 252. Różnica liczby zadeklarowanych osób wynosi 458, co w konsekwencji stanowi różnicę w wysokości 192 360 zł, która była brana pod uwagę przy konstruowaniu wysokości stawki, a do systemu nie trafiła.
Odnosząc się do argumentu Skarżącego, że wymieniona kwota 536 074,98 zł miałaby stanowić dodatkowy dochód gminy, a została wyznaczona poprzez iloczyn łącznej, zgłoszonej w deklaracjach liczby mieszkańców i stawki opłaty 35 zł, należy zwrócić uwagę na konieczność zachowania płynności finansowej gminy i obowiązku comiesięcznego opłacania faktur wystawianych przez operatora systemu. Nie można również tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 6r ust. 1ab u.c.p.g. gminy mają obowiązek utworzenia wyodrębnionego rachunku bankowego do gromadzenia środków finansowych pochodzących od mieszkańców, przeznaczonych do finansowania systemu gospodarki odpadami na terenie gminy. Wydzielone środki mogą być przeznaczone wyłącznie na powyższy cel (art. 6r ust. 1aa u.c.p.g.). Taki sposób konstrukcji budżetu stwarza przejrzystość dochodów i wydatków, ułatwia kontrolę i uniemożliwia, wbrew sugestii Skarżącego, osiągania dodatkowych zysków gminie.
Należy mieć też na uwadze, że Rada Miasta wprowadzając do systemu odpadów działania proekologiczne podjęła uchwałę Nr XIX.217.2020 z 23 kwietnia 2020 r. w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określającą zniżki dla rodzin wielodzietnych w wysokości 15 zł za osobę na miesiąc. Ilość osób uprawnionych do zniżki według stanu na 31 grudnia 2019 r. Organ oszacował na 1821 osób, co dawało brak wpływu do budżetu od 1 czerwca 2020 r. 27 315 zł miesięcznie, a w skali rocznego obowiązywania umowy 327 780 zł. Rada Miasta podjęła też uchwałę nr XIX.216.2020 z 23 kwietnia 2020 r. w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym na terenie Miasta P. uprawniającą mieszkańców do zniżki na poziomie 4 zł na osobę na miesiąc. Obecnie szacuje się, że uprawnionych do tej zniżki jest 458 osób, co powoduje wpływy do budżetu pomniejszone o kwotę szanowaną na 1 832 zł miesięcznie, a w skali roku 21 984 zł.
Mając na uwadze zbyt niskie środki zarezerwowane w umowie na wykonanie robót związanych z odbiorem odpadów w okresie trwania umowy, Gmina zwróciła się z wnioskiem do M. Sp. z o.o. o zmniejszenie cen jednostkowych za odbiór odpadów w stosunku do oferty złożonej w przetargu. Biorąc pod uwagę obserwowane w czasie realizacji umowy zwiększone ilości wytwarzanych odpadów oraz zmieniające się warunki związane z zagospodarowaniem odpadów, między innymi odpadów z terenów zieleni, M. Sp. z o.o. w wyniku długotrwałych negocjacji zdecydowało się na zmniejszenie cen jednostkowych odbioru odpadów zmieszanych oraz segregowanych na poziomie około 8%, natomiast w przypadku odbioru odpadów biodegradowalnych dokonano zmiany na poziomie 20%. W wyniku podpisania aneksu do umowy, wpływające faktury za wykonanie usługi były niższej wartości, ale nadal nie dawały możliwości zrealizowania odbioru odpadów za kwotę 22 709 765,02 zł mln zł we wskazanym w umowie okresie, tj. do końca maja 2021 r.
Wyliczone przez gminę w uzasadnieniu koszty funkcjonowania systemu określone na poziomie 23 509 765,02 podzielone przez liczbą zgłoszonych w deklaracjach mieszkańców (57 252 osób) dają kwotę 34,22 zł. Ze względu na konieczność płynnego funkcjonowania systemu, mając na uwadze znaczną kwotę objętą windykacją, stawka za odbiór odpadów dla mieszkańców została ustalona na poziomie 35 zł. Ustalenie te Sąd przyjął jako prawidłowe.
Wskazać zatem należy, że w ocenie Sądu stawka za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości na terenie miasta P. na poziomie 35 zł za osobę na miesiąc została skalkulowana adekwatnie do kosztów funkcjonowania całego systemu, w granicach dopuszczonych prawem.
Mając na uwadze powyższe trzeba wskazać, że ustalona wysokość opłaty w zaskarżonej uchwale nie została ukształtowana w sposób dowolny. Ukształtowanie opłaty na granicy maksymalnie dopuszczalnej przez obowiązujące przepisy ma swoje odzwierciedlenie w analizie kosztów przeprowadzonej dla całego funkcjonującego systemu odpadów. Między ustaloną opłatą a faktycznymi kosztami realizacji obsługi systemu zachodzi nierozerwalny związek przyczynowo-skutkowy, który doprowadził do ustalenia stawki na poziomie 35 zł od osoby miesięcznie, natomiast w przypadku wydania decyzji indywidualnej ustalenie opłaty podwyższonej na poziomie 70 zł. Nie można także kosztów funkcjonowania systemu opierać na danych przyszłych i niepewnych, zakładając, że mimo obowiązku wprowadzonego przez ustawodawcę mieszkańcy mają dowolność i wybór, czy będą lub nie będą segregować powstające odpady. Przyjęcie takiego założenia mogłoby w konsekwencji dopuścić do sytuacji, gdzie takie przyzwolenie powodowałoby, że wymagane poziomy recyclingu nie zostaną przez Gminę osiągnięte.
Podkreślić jednak trzeba, że z uwagi na dynamiczne zmiany zachodzące w zakresie gospodarki odpadami, zarówno w kwestii radykalnego wzrostu cen, jak również ciągłego zwiększania ilości wytwarzanych odpadów, trudno jest wyczerpująco określić i przewidzieć wszystkie parametry składające się na ustalenie końcowej stawki za odbiór odpadów.
W ocenie Sądu wysokość opłaty kwestionowana w zaskarżonej uchwale została wyliczona z uwzględnieniem wskazanych zasad rzetelnie i wnikliwie, z uwzględnieniem w kalkulacji rzeczywistych kosztów funkcjonowania całego systemu, tj. tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty. W szczególności uwzględniono liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu. Organ także uwzgędnił, że wysokość opłaty nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy.
Tym samym, w ocenie Sądu, chybione były zarzuty Skarżący dotyczące naruszenia art. 6k ust. 2 pkt 1-4 w zw. z art. 6 r ust. 1aa u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g.
Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 131 w zw. z § 143 z.t.p.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 u.s.g. wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.
Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16).
Jak wynika natomiast z § 131 w zw. z § 143 z.t.p. do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Sąd nie zgadza się z zarzutem Skarżącego, że uzasadnienie nie spełnia wymogów należytego argumentowania podjętych w treści uchwały rozstrzygnięć.
Zdaniem Sądu uzasadnienie uchwały było wystarczające do wyjaśnienia sposobu wyliczenia stawki. Nie doszło w przypadku podjęcia uchwały do istotnego naruszenia prawa, na jakie wskazuje Skarżący. Uzasadnienie wskazuje podstawę i sposób wyliczenia ustalonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości na terenie miasta P.. Organ wskazał, chociaż trzeba przyznać dość ogólnie, argumenty za przyjęciem konkretnych rozwiązań.
Nie jest prawdą, jak twierdzi Skarżący, że w uzasadnieniu w żadnym miejscu nie odniesiono się do ustalenia w § 3 ust. 2 uchwały kwoty 70 zł stanowiącej opłatę podwyższoną. Ponadto, jak starał się przekonywać Skarżący, kwoty opłaty podwyższonej w ogóle nie uwzględniono w przedstawianych obliczeniach. Skarżącemu po pierwsze umknęła treść art. 6k ust. 3 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy określi stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy.
W ocenie Sądu logiczne jest, że skoro stawka podstawowa została przyjęta i uzasadniona w kwocie 35 zł na osobę miesięcznie (§ 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały), to stawka podwyższona stosownie do art. 6k ust. 3 u.c.p.g. musi wynosić co najmniej dwukrotną wysokość, a zatem 35 zł x 2 wynosi niewątpliwie 70 zł. Organ nie musiał uzasadniać tejże matematycznej prawidłowości wynikającej z zapisu ustawowego. Odmienny wniosek należałoby przyjąć, gdyby Organ zastosował stawkę podwyższoną w wyższej niż dwukrotna wysokość. Wprawdzie ustawa jako maksymalną stawkę opłaty podwyższonej przyjmuje czterokrotność stawki ustalonej przez radę gminy, ale każde odstępstwo od minimalnej wysokości wymagałoby jednak uzasadnienia w uchwale. W niniejszej sprawie jednak Organ zastosował najmniejszą możliwą stawkę opłaty podwyższonej w sytuacji niewypełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny.
W ocenie Sądu jednak zastosowanie podwyższonej kwoty jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Jak już Sąd wspomniał wcześniej, ustalenie opłaty podwyższonej na poziomie 70 zł, w przypadku, kiedy odpady nie są segregowane, następuje każdorazowo na podstawie decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania. Decyzje dotyczące stwierdzenia powyższych przypadków są wydawane na okres każdego miesiąca, w którym potwierdzono niewłaściwe gromadzenie odpadów. Wobec powyższego w analizowanej sytuacji nie można wyczerpująco ocenić, jaka kwota wynikająca z opłat podwyższonych zasili system gospodarowania odpadami komunalnymi. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że uwarunkowania wpływające już na charakter podstawowej stawki mają charakter nieregularny. Z pewnością natomiast nadwyżka w budżecie gminy z tego tytułu powinna mieć wpływ na wysokość późniejszej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Podsumowując, Sąd nie znajduje powodów do stwierdzenia, że w zaskarżonej uchwale naruszono przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu uchwała została wydana zgodnie z prawem, jej uzasadnienie jest wystarczające. Podniesione zarzuty w skardze są niezasadne i nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Rady Miasta P..
Reasumując dotychczasowe rozważania i ustalenia, ponieważ zarzuty skargi okazały się niezasadne a zaskarżona uchwała odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.