Uzasadnienie
K. K. 27 lipca 2007r. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] grudnia 2005r. Zarzucił, że decyzję tę wydano, mimo wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy decyzją ZUS z [...] lipca 2002r. Należało ją zatem uchylić na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej "K.p.a.").
Strona wyjaśniła także, że ZUS decyzją z [...] maja 2002r. przeniósł na nią odpowiedzialność za zaległości spółki "R." sp. z o.o., w której razem z J. A. G. pełnili funkcję członków zarządu w okresie powstania zaległości w składkach na ubezpieczenia społeczne (od grudnia 2000r. do lutego 2002r.), ubezpieczenie zdrowotne (od stycznia 2001r. do lutego 2002r.), Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (od stycznia 2001r. do lutego 2002r.). ZUS, wobec odwołań wniesionych przez ww. wspólników, decyzją z 1 lipca 2002r. uchylił ww. decyzję, po to, aby następnie decyzją z [...] grudnia 2005r. stwierdzić, że strona jako członek zarządu, odpowiada solidarnie wraz z innymi członkami Spółki za zadłużenie wobec ZUS z tytułu ww. zaległości, ale w innych okresach: z tytułu 1) składek na fundusz ubezpieczeń społecznych (styczeń-czerwiec 2001r, październik 2001r.-październik 2002r.), fundusz ubezpieczeń zdrowotnych (luty-lipiec 2001r., październik 2001r.-październik 2002r.) oraz fundusz pracy i fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych (styczeń-lipiec 2001r., października 2001r. - październik 2002r.).
Strona podniosła także, że decyzja z [...] lipca 2002r. nie została doręczona żadnemu z adresatów. O jej istnieniu wspólnicy dowiedzieli się dopiero w toku postępowania przed Sądem Okręgowym, sygn. akt VIII U 1394/06, w sprawie odwołania od decyzji z [...] grudnia 2005r., zakończonej oddaleniem odwołania. Decyzja ZUS z [...] maja 2002r. nadal obowiązuje, gdyż decyzja z [...] lipca 2002r. nie wywołała skutków prawnych. Tym samym decyzja z [...] grudnia 2005r. w zakresie, w jakim obejmuje należności objęte decyzją z [...] maja 2002r., została wydana w sprawie już rozstrzygniętej. Strona wyjaśniła, że na rozprawie przed sądem pełnomocnik ZUS przyznał, że ZUS nie posiada dowodu doręczenia decyzji z [...] grudnia 2005r.
Strona odwołując się do postanowień Sądu Najwyższego z 28 maja 2002r., sygn. akt II UKN 356/2001, OSNP 2004/3/52; z 14 kwietnia 1999r. sygn. akt II UKN 161/1999 stwierdziła, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest administracyjny organ wyższego stopnia - Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 157 § 1 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 5 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych).
Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z 19 października 2007r., na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz.74, ze zm., dalej powoływana jako u.s.u.s.) zwrócił stronie ww. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS z [...] grudnia 2005r. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że powodem zwrotu ww. wniosku stronie jest zawisłość sprawy przed sądem apelacyjnym (na skutek wniesienia apelacji od wyroku Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...], oddalającego odwołanie strony) oraz to, że postępowanie sądowe umożliwia merytoryczną ocenę argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji ZUS z [...] grudnia 2005 r. Zdaniem organu wydanie postanowienia o zwrocie było uzasadnione również potrzebą unikania jednoczesnego rozstrzygania sprawy w sądowym trybie odwoławczym - przez sąd powszechny i w trybie administracyjnym - stwierdzenie nieważności decyzji, która jest obecnie przedmiotem postępowania sądowego.
Istnienie obok siebie dwóch dróg kontroli decyzji - administracyjnej i sądowej uzasadnia potrzebę unikania i rozwiązywania sytuacji zbiegu uprawnień w celu wyeliminowania jednoczesnej kontroli tej samej decyzji administracyjnej. Organ dodał także, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji sprawa nie mogłaby być rozpatrywana co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.
Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując argumenty zawarte we wniosku, zarzuciła błędne zastosowanie art. 66 § 3 K.p.a., który odnosi się jedynie do sytuacji, gdy do rozpoznania wniosku właściwy jest sąd powszechny, a wniosek omyłkowo wniesiono do organu administracyjnego. Wskazała, że ww. postanowienie jest niesłuszne. Postępowanie administracyjne i sądowe nie krzyżują się. Orzekanie o nieważności decyzji administracyjnej nie należy do drogi sądowej w postępowaniu cywilnym. Wyłącznie właściwym jest organ administracyjny. Oddalenie apelacji w postępowaniu sądowym nie przesądza kwestii ważności decyzji administracyjnej, a ustalenie nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie przez sąd powszechny. Podkreśliła, że w złożonej apelacji złożyła wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] listopada 2007r. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji, w podstawie prawnej wskazując art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. W uzasadnieniu, po przywołaniu art. 6, art. 19 i art. 65 K.p.a., wyjaśnił, że gdy organ, do którego trafia podanie, uzna się za niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Wskazał, że w toczącym się postępowaniu przed sądem powszechnym strona może podnosić dodatkowe środki dowodowe, a Sąd władny jest ocenić dotychczasowe postępowanie dowodowe i decyzję ZUS. Skoro przed sądem powszechnym nadal toczy się spór dotyczący decyzji ZUS, wniosek strony o stwierdzenie nieważności nie zasługuje na uwzględnienie, a postanowienie organu pierwszej instancji ma uzasadnienie w stanie faktycznymi prawnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie ww. postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zarzucając mu naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. przez odmowę uchylenia postanowienia pierwszej instancji o zwrocie wniosku strony,
- - art. 66 § 3 K.p.a. przez pozbawione podstaw ustalenie, że do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji właściwym jest sąd powszechny.
W uzasadnieniu strona podtrzymała stanowisko prezentowane w postępowaniu przed organem, zgodnie z którym sąd powszechny nie jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie okoliczności określonych w art. 156 K.p.a. Wskazała, że przed sądem toczy się sprawa z odwołania od decyzji ZUS z [...] grudnia 2005r., nie zaś o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Błędny jest zatem zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji i powoływanie się przez organ na art. 66 § 3 K.p.a.
Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Uznając zarzuty strony za nieuzasadnione, stwierdził, że art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. (m.in. w sprawach o stwierdzenie nieważności przez ZUS). Brak jest przepisu upoważniającego Ministra do stwierdzenia nieważności decyzji ZUS. Tym samym zasadne było zastosowania art. 66 § 3 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, obowiązującym w dacie wydania takiego postanowienia.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia był art. 66 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Najistotniejsze jest zatem wykazanie przez organy administracyjne, które chcą wydać postanowienia odpowiadające treści art. 66 § 3 K.p.a., że nie były w sprawie właściwe, a właściwość rozstrzygania sprawy należała do innego organu bądź sądu powszechnego; przy czym właściwość sądu powinna wynikać z istnienia sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. oraz możliwości jej rozpatrzenia przez sąd powszechny.
Sąd stwierdza, że w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień organy obu instancji nie wskazują, że nie były właściwe do rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji. Jest to tym bardziej istotne, że strona skarżąca już we wniosku o stwierdzenie nieważności, który został jej zwrócony, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, wskazywała że Minister Pracy i Polityki Społecznej jest właściwy w tej sprawie. Do tej kwestii tym bardziej należało się odnieść w postanowieniach będących przedmiotem kontroli sądowej.
Tym czasem Minister Pracy i Polityki Społecznej, uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko, wskazał na inne przesłanki niż podane przez ustawodawcę w art. 66 § 3 K.p.a. Odwołał się bowiem do: 1) zawisłości sprawy przed sądem apelacyjnym w zakresie prawidłowości wyroku Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...], w którym oddalono odwołanie strony na decyzję, o której stwierdzenie nieważności wnosiła strona do Ministra Pracy i Polityki Społecznej;
2) możliwości merytorycznej oceny w postępowaniu sądowym argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu od ww. decyzji oraz braku możliwości rozpatrywania sprawy co do jej istoty w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, tak jak w postępowaniu odwoławczym;
3) potrzeby unikania jednoczesnego rozstrzygania sprawy w sądowym trybie odwoławczym (przez sąd powszechny) i w trybie administracyjnym (stwierdzenie nieważności decyzji) i rozwiązania sytuacji zbiegu uprawnień, w celu wyeliminowania jednoczesnej kontroli tej samej decyzji administracyjnej, gdy obok siebie istnieją dwie drogi kontroli: administracyjna i sądowa.
Żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie stanowi o braku właściwości Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozstrzygnięcia złożonego przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej zdaniem strony w sprawie, która już została rozstrzygnięta inną decyzji, nieuchyloną, z uwagi na niedoręczenie stronie decyzji ją uchylającej.
Skoro organy obu instancji nie wykazały przesłanek warunkujących wydanie postanowień w trybie art. 66 § 3 k.p.a., należało - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 P.p.s.a. - wydać rozstrzygnięcie z punktu pierwszego sentencji.
Odnośnie wstrzymania wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 przywołanej ustawy.
Sąd nie wydał postanowienia o zwrocie kosztów sądowych, gdyż strona skarżąca do zamknięcia rozprawy, stosownie do art. 210 § 1 P.p.s.a., nie złożyła stosownego wniosku.