Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 18 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 2010/20

Uzasadnienie

1. 1. Prezydent W. (Organ pierwszej instancji, Prezydent, Organ egzekucyjny) w dniu 30 lipca 2018 r., po bezskutecznym upominaniu H. S. ("Strona", "Skarżąca", "Zobowiązana") wystawił tytuły wykonawcze nr [...], nr [...] i nr [...] obejmujące należności z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2015-2017. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2018 r. Organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego Skarżącej prowadzonego przez P. [...] S.A. Zawiadomienie o ww. zajęciu egzekucyjnym bank otrzymał w dniu 4 grudnia 2018 r. Odpisy ww. tytułów wykonawczych wraz z odpisem zajęcia egzekucyjnego Zobowiązana otrzymała w dniu 18 grudnia 2018 r. Ponadto organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 26 listopada 2019 r. dokonał zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. Zawiadomienie o zajęciu egzekucyjnym Zakład Ubezpieczeń Społecznych otrzymał w dniu 5 grudnia 2019 r., zaś Zobowiązana w dniu 7 grudnia 2019 r. W trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego H. S. wniosła pismo z dnia 31 grudnia 2018 r. oraz z dnia 6 stycznia 2019 r., w których podniosła, że egzekwowane zaległości z tytułu podatku od nieruchomości nie stanowią jej zaległości. Są to zobowiązania, które powinni uregulować pozostali współwłaściciele nieruchomości – S. i A. R. W ww. pismach H. S. opisała ponadto obszernie historię powstania współwłasności oraz stosunków sąsiedzkich z Państwem R. Przedmiotowe pisma organ egzekucyjny potraktował jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej także "u.p.e.a."), tj. nieistnienie obowiązku. Prezydent W. po rozpoznaniu ww. pism wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
2. 2. Pismem z dnia 15 lutego 2019 r. H. S. wniosła zażalenie na postanowienie Organu pierwszej instancji z [...] lutego 2019 r.
3. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (Organ drugiej instancji, SKO, Kolegium) w dniu [...] stycznia 2020 r. wydało postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Organ drugiej instancji wskazał, że Organ pierwszej instancji winien wezwać Skarżącą do jednoznacznego sprecyzowania żądania w nim zawartego wraz z określeniem trybu, w jakim chce kwestionować dochodzone zobowiązanie.
4. 4. Prezydent W. pismami z dnia 5 lutego 2020 r. wezwał Stronę do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 31 grudnia 2018 r. oraz z dnia 6 stycznia 2019 r. W odpowiedzi Zobowiązana w piśmie z dnia 18 lutego 2020 r. wskazała, że pismo z dnia 31 grudnia 2018 r. oraz z dnia 6 stycznia 2019 r. stanowi wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku. Wobec tego Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], nr [...] i nr [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że księga wieczysta nr [...] wskazuje, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...]) stanowi współwłasność gruntów i budynków. Jako współwłaściciele figurują w niej: H. S. (udział 1/2), S. R. (udział 1/4) oraz A. R. (udział 1/4) Podstawę wystawienia tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią decyzje w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za lata 2015, 2016 i 2017:
5. - decyzja z dnia [...] maja 2016 nr [...]
6. - decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]
7. - decyzja z dnia [...] lutego 2017 nr [...]

Od ww. decyzji współwłaściciele nieruchomości – H. S., S. R. oraz A. R. nie wnieśli odwołań, zatem stały się one ostateczne. Organ egzekucyjny stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazana w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku.

1. 3. Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła H. S., podnosząc, że podtrzymuje swoje stanowisko kierowane w dokumentacji dołączonej w ciągu całego 2019 roku.
2. 4. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek skutkująca umorzeniem postępowania egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie, egzekwowany obowiązek pozostaje skonkretyzowany i nadal istnieje, bowiem został określony w decyzji, która po wystawieniu tytułu wykonawczego nie została w żaden sposób wyeliminowana z obrotu prawnego. Podstawę obowiązku objętego tytułami wykonawczymi stanowią decyzje Prezydenta W. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za lata 2015 – 2017: decyzja z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. W decyzjach tych ustalono wymiar podatku od nieruchomości za lata 2015 - 2017 na podstawie zgromadzonego w tych sprawach materiału dowodowego. SKO wskazało, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe rozpoznawanie przesłanek zasadności wydania ww. decyzji przez Prezydenta W., a także ocena prawidłowości ustalonego zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości. Zatem wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę 3 sierpnia 2020 r. w postaci przeprowadzenia wizji lokalnej jest niezasadny w postępowaniu egzekucyjnym z uwagi na fakt, że jego przeprowadzenie nie przyczyni się do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto Organ drugiej instancji podniósł, że w ww. decyzjach określono stan prawny należności objętych tytułami wykonawczymi, który nie może być badany ponownie w postępowaniu egzekucyjnym, bowiem są to odrębne postępowania. Obowiązek objęty tytułami wykonawczymi został przy tym określony zgodnie z treścią obowiązków wynikających z ww. rozstrzygnięć.
3. 5. Strona nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium, pismem z dnia 5 października 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie SKO z [...] sierpnia 2020 r. i zwróciła się z prośbą o ponowne rozważenie zaistniałego zdarzenia, w zakresie uniewinnienia Strony z tak bardzo krzywdząco dokonanej egzekucji. Strona wskazała, że nie zgadza się z opinią, że miała zaakceptować wystawione przez urząd decyzje podatkowe tylko dlatego, że ich nie zakwestionowała.
4. 6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie skargi, z uwagi na wniesienie jej po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

1. 7. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17). Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów."
2. 8. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
3. 9. Na wstępie podnieść należy, że egzekucja administracyjna dotyczy postępowania oraz środków przymusu, które stosowane są przez organy administracyjne w celu wyegzekwowania obowiązkowych danin i należności. Polska egzekucja administracyjna została uregulowana w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zawiera ona szczegółowy opis procesu dotyczący egzekucji administracyjnej, zakres przedmiotowy oraz postępowanie zabezpieczające. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje na wniosek wierzyciela oraz wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Zgodnie z treścią art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Aby możliwa była egzekucja administracyjna, tytuł wykonawczy musi zawierać niezbędne elementy. Zalicza się do nich m.in.: kto jest wierzycielem; kto jest osobą zobowiązaną; co jest przedmiotem egzekucji; wskazania zabezpieczenia należności pieniężnych hipoteką przymusową; wskazanie podstawy prawnej postępowania egzekucyjnego; datę wystawienia tytułu egzekucyjnego.
4. 10. Podczas czynności egzekucyjnych organ egzekucyjny dokonuje badania dopuszczalności egzekucji. Oznacza to, że nie bada on zasadności tytułu wykonawczego, a jedynie czy prowadzona egzekucja administracyjna dotyczy właściwego obowiązku administracyjnego oraz czy koszty prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji nie przewyższają wartości egzekwowanych należności. Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny nie jest władny oceniać zasadność decyzji wymiarowych, w szczególności badać stan faktyczny odnoszący się do powierzchni nieruchomości wobec której wymierzono zobowiązanie podatkowe. Tym samym podniesione w skardze zarzuty dotyczące sporu między współwłaścicielami, rozbieżnościami co do deklaracji na podatek od nieruchomości, czy też dotyczące sposobu użytkowania budynków nie były przedmiotem badania w tym postępowaniu. Jeżeli Skarżąca nie zgadzała się z wymiarem podatku powinna podjąć zwykłe środki zaskarżenia dotyczące wydanych decyzji wymiarowych, lub też podjąć kroki mające za cel zmianę lub uchylenie ostatecznych decyzji w trybie nadzwyczajnym. Podkreślić jeszcze raz należy, że organy egzekucyjne nie prowadzą postępowania dowodowego dotyczącego elementów podstawy opodatkowania, nie prowadzą oględzin, czy też nie powołują biegłego mającego ustalić stan techniczny budynków. Rolą postępowania egzekucyjnego jest wykonanie decyzji poprzez wyegzekwowanie należności publicznoprawnych.

Z akt sprawy wynikało, że podstawą obowiązku objętego tytułami wykonawczymi stanowią decyzje Prezydenta W. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za lata 2015 - 2017 decyzja z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. W decyzjach tych ustalono wymiar podatku od nieruchomości za lata 2015 - 2017 na podstawie zgromadzonego w tych sprawach materiału dowodowego. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego stanowi ostateczna decyzja organu administracyjnego, to dopóki decyzja ta nie zostanie wzruszona, dopóty nie można skutecznie podnosić zarzutu, że stwierdzony w niej obowiązek nie istnieje (nie istniał w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego).

Decyzje ustalające wymiar podatku od nieruchomości za lata 2015 - 2017 od nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] (działki ew. [...], [...]) są decyzjami ostatecznymi (nie wniesiono od nich odwołań). Z akt sprawy wynikało, że współwłaściciele nieruchomości p. S. i A. R. uregulowali należność z tytułu podatku do nieruchomości odpowiadającej posiadanemu udziałowi w nieruchomości. Sąd dostrzega wadliwość podziału należności proporcjonalnie między odpowiedzialnymi solidarnie za zapłatę podatku współwłaścicielami, jednakże uznał, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że między współwłaścicielami doszło do różnicy zdań odnośnie powierzchni nieruchomości oraz sposobu jego użytkowania w latach objętych decyzjami wymiarowymi. Z tych też powodów a także wobec okoliczności zapłaty części zobowiązania przez p. R. skierowanie tytułów wykonawczych wobec pozostałego współwłaściciela – Skarżącej w niniejszej sprawie nie naruszało prawa w stopniu istotnym.

1. 11. Pojęcie "obowiązku" w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a należy odnosić do tego obowiązku, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego - innymi słowy - obowiązku istniejącego, wymagalnego i jednocześnie, którego niewykonanie przez zobowiązanego doprowadziło do uruchomienia postępowania zmierzającego do jego wyegzekwowania na drodze przymusu administracyjnego. Przesłanka nieistnienia obowiązku, wymieniona w tym przepisie obejmuje sytuację, gdy nieistnienie obowiązku spowodowane zostało okolicznościami zaistniałymi już po wystawieniu tytułu wykonawczego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że prawidłowe jest stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek skutkująca umorzeniem postępowania egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie, egzekwowany obowiązek pozostaje skonkretyzowany i nadal istnieje, bowiem został określony w decyzji, która po wystawieniu tytułu wykonawczego, nie została w żaden sposób wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak już wyżej wskazano podstawą obowiązku objętego tytułami wykonawczymi stanowią ostateczne decyzje Prezydenta W. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za lata 2015 - 2017. W decyzjach tych określono stan prawny należności objętych tytułami wykonawczymi, który nie może być badany ponownie w postępowaniu egzekucyjnym bowiem, jak już podnoszono, są to odrębne postępowania. Obowiązek objęty tytułami wykonawczymi został przy tym określony zgodnie z treścią obowiązków wynikających z ww. rozstrzygnięć.
2. 12. Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest jego przerwanie oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu tego postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie postępowania egzekucyjnego, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. W literaturze wskazuje się, że umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie (por.: P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Warszawa 2008, s. 203). Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą pojawić się zarówno w trakcie postępowania egzekucyjnego, jak i jeszcze przed jego wszczęciem. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek wierzyciela, z urzędu, a także na skutek inicjatywy zobowiązanego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może być zarówno obligatoryjne jak i fakultatywne. W pierwszym przypadku wystąpienie określonych w ustawie okoliczności rodzi obowiązek umorzenia postępowania, w drugim zaś, zaistnienie przesłanek wskazanych w ustawie, jedynie uprawnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przyczyny uzasadniające umorzenie zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 u.p.e.a. W przepisie tym określono zamknięty katalog przesłanek obligujących organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z dyspozycją art. 59 u.p.e.a. organ egzekucyjny umarza postępowanie jeżeli: 1) obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania, 2) obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;
3. 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;
4. 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;
5. 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;
6. 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;
7. 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo że obowiązek taki ciążył na wierzycielu;
8. 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
9. 9) na żądanie wierzyciela;
10. 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. W przypadkach wskazanych w § 1 organ ma obowiązek umorzyć postępowanie egzekucyjne zawsze, gdy poweźmie wiadomość o wystąpieniu którejkolwiek z przesłanek wymienionych w pkt 1-10.
11. 13. Zadaniem Sądu przy dokonywaniu oceny czy organy egzekucyjne zasadnie odmówiły umorzenia postępowania egzekucyjnego, jest rozważenie zaistnienia przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania egzekucyjnego. Strona wnosząc o jego umorzenie domagała się umorzenia prowadzonego postępowania wskazując m.in.: na okoliczności dotyczące wymiaru podatku, błędną powierzchnię stanowiącą podstawę do wymiaru podatku, spór z innymi współwłaścicielami, stan techniczny nieruchomości, czy też brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości.
12. 14. Jak wyżej wskazano przepis art. 59 § 1 u.p.e.a. daje zobowiązanemu możliwość wnioskowania o umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyn w nim enumeratywnie wymienionych. Nie może i nie stanowi o ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy celem ustalenia stanu faktycznego, czy też prowadzenia postępowania dowodowego.

1. 7. Uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu istotnym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.