Uzasadnienie
Naczelnik Urzędu Skarbowego W. ("Naczelnik", "Organ I instancji", "Organ egzekucyjny") prowadził postępowanie egzekucyjne wobec M. S. ("Skarżąca", "Strona", "Zobowiązana"), na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2016 r., wystawionego przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej P. [...] S.A. ("Wierzyciel"), a obejmującego należności z tytułu opłaty abonamentowej za okres od stycznia 2011 r. do lipca 2015 r.
W celu wyegzekwowania przedmiotowej zaległości Zobowiązanej Organ egzekucyjny, zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę. Zawiadomienie zostało doręczone pracodawcy oraz Zobowiązanej wraz z odpisem ww. tytułu wykonawczego w dniu 1 września 2016 r.
Zobowiązana zgłosiła zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wskazała na nieistnienie obowiązku oraz brak doręczenia upomnienia.
Naczelnik, przy piśmie z dnia 12 września 2016 r., przekazał Wierzycielowi przedmiotowe zarzuty, celem zajęcia stanowiska w sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej P. [...] S.A. uznał zarzuty złożone przez Zobowiązaną za częściowo uzasadnione, tj. uznał za zasadny drugi zarzut.
Po wniesieniu zażalenia Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej P. [...] S.A., działając jako organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., uchylił w całości swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. i przekazał sobie sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznał m.in., że nieprawidłowo został rozpoznany zarzut braku doręczenia upomnienia, gdyż nie istniały przesłanki, aby uznać go za zasadny. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. Po wniesieniu przez Zobowiązaną zażalenia Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej P. [...] S.A., postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu, odnosząc się do wniesionego zarzutu nieistnienia obowiązku ujętego w tytule wykonawczym o numerze [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wskazał, iż Skarżąca dokonała rejestracji używanych odbiorników RTV.
Po zgłoszeniu rejestracji wydana została książeczka opłat RTV o numerze [...], stanowiąca dowód zarejestrowania używanych odbiorników. Wierzyciel stwierdził, iż w przypadku zaistnienia okoliczności, z powodu których zaprzestano używania odbiorniki RTV, abonent powinien niezwłocznie dopełnić w urzędzie pocztowym właściwych formalności. W niniejszej sprawie formalności wyrejestrowania Zobowiązana dokonała dopiero w dniu 2 września 2016 r., a tytuł wykonawczy obejmuje zaległości za okres od stycznia 2011 r. do lipca 2015 r. Ocenił nadto, że w momencie wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 187 z 2007 r. poz. 1342) Stronie przyporządkowany został indywidualny numer identyfikacyjny abonenta, tj. numer [...]. Zawiadomienie informujące o wprowadzonej zmianie zostało przesłane Zobowiązanej pismem z dnia 8 sierpnia 2008 r. i nie odnotowano zwrotu przesyłki listowej zawierającej przedmiotowe zawiadomienie.
Wierzyciel wskazał, iż prawodawca nakazał operatorowi pocztowemu jedynie przesłanie zawiadomienia. Nie wskazał natomiast, aby przedmiotowe zawiadomienie wysłać przesyłką rejestrowaną. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 roku Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.), obowiązującej w dacie wysłania zawiadomienia, przesyłka nierejestrowania podlegała doręczeniu poprzez włożenie jej do oddawczej skrzynki pocztowej adresata.
Odnosząc się do zarzutu braku doręczenia upomnienia Wierzyciel wskazał, iż P. [...] S.A. w dniu 24 sierpnia 2015 r. skierowała do Zobowiązanej upomnienie numer [...], wzywające do dobrowolnej zapłaty należności. Przedmiotowe upomnienie zostało doręczone Stronie w dniu 11 września 2015 r. w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej także "Kpa").
Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego W. postanowił uznać zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Organ egzekucyjny powtórzył w całości stanowisko Wierzyciela, wyjaśniając przy tym, iż w świetle art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej "upea" lub "ustawa egzekucyjna"), w zakresie zarzutów, o których mowa w art. art. 33 § 1 pkt 1-7, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.
Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie Wierzyciela. Zarzuciła Organowi I instancji nierozpoznanie istoty sprawy, tj. zarzutu nieistnienia zobowiązania oraz braku statusu abonenta.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. ("Dyrektor", "Organ II instancji") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika. Dyrektor wskazał, że Naczelnik prawidłowo uznał za niezasadny zarzut zgłoszony w trybie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, tj. nieistnienie obowiązku. Organ egzekucyjny nie był uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutów i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela. Dyrektor wyjaśnił, iż zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej) jest nieuzasadniony, gdyż w niniejszej sprawie zawiadomienie o nadaniu numeru indywidualnego abonenta stanowiące dowód zarejestrowania odbiornika radiofonicznego i zastępujące dowód zarejestrowania w formie imiennej książeczki radiofonicznej [...] zostało przesłane w dniu 18 sierpnia 2008 r. Ponadto Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. wskazał, iż w postanowieniu Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej P. [...] S.A. z dnia [...] listopada 2018 r. Wierzyciel wyjaśnił Stronie, iż formalności wyrejestrowania odbiornika RTV Zobowiązana dokonała dopiero w dniu 2 września 2016 r., natomiast przedmiotowy tytuł wykonawczy obejmuje zaległości za okres wcześniejszy, tj. od stycznia 2011 r. do lipca 2015 r., a więc zaległości te są aktualne.
Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia upomnienia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. ocenił, że P. [...] S.A. w dniu 24 sierpnia 2015 r. skierowała do Zobowiązanej upomnienie numer [...], wzywające do dobrowolnej zapłaty należności. Przedmiotowe upomnienie zostało doręczone Stronie w dniu 11 września 2015 r. w trybie art. 44 § 4 Kpa.
Skarżąca złożyła skargę na postanowienie Dyrektora. W skardze oceniła, że Organy nie rozpoznały istoty sprawy, czyli faktu, że Wierzyciel nie udowodnił, by Skarżąca była kiedykolwiek zobowiązana do uiszczania opłat abonamentowych. Ponadto Strona wskazał, że zarzuty dotyczą:
- - podpisywania tytułów wykonawczych przez osobę do tego nieupoważnioną,
- - braku pierwotnego dowodu zarejestrowania odbiornika RTV,
- - posługiwania się dokumentami, które nie zawierają oryginałów podpisów,
- - bezprzedmiotowości sprawy - brak wydania decyzji administracyjnej,
- - podpisywania tytułów wykonawczych przez niewłaściwy organ P. [...] S.A.,
- - braku przerwania biegu przedawnienia w związku z wadami formalnymi dokumentów.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm., dalej "Ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem nieistotnym dla sprawy).
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż w niej wskazane. Zarzuty skargi są bowiem chybione.
Skarżąca w piśmie z 2 września 2016 r. sformułowała dwa zarzuty do postępowania egzekucyjnego: - 1) nieistnienie obowiązku z powodu przebywania za granicą w latach 2011 – 2013 oraz z powodu braku odbiornika telewizyjnego (art. 33 § 1 pkt 1 upea), a nadto - 2) brak doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy (art. 33 § 1 pkt 7 upea). W świetle obszernej, wielowątkowej skargi, należy więc podkreślić, że wniesienie tylko tych dwóch zarzutów, tak właśnie uzasadnionych, determinowało dalsze postępowanie w ich przedmiocie, w tym zwłaszcza określało zakres przedmiotowy postępowania zarzutowego. Niedopuszczalne było formułowanie na dalszym etapie sprawy, tj. w zażaleniach lub w samej skardze do Sądu, kolejnych zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Dlatego zawarte w skardze inne kwestie, które wykraczają poza dwa wspomniane zarzuty, nie mogły przynieść spodziewanego skutku, gdyż w ogóle nie mogły być rozpatrywane przez Organy i przez Sąd. Dotyczy to m.in. szeregu kwestii dotyczących rzekomo wadliwie sporządzonego tytułu wykonawczego.
Pierwszy z zarzutów wniesionych w piśmie z 2 września 2016 r. (art. 33 § 1 pkt 1 upea) był niezasadny. Dyrektor prawidłowo najpierw odnotował, że w tym zakresie był związany stanowiskiem Wierzyciela, który we wszystkich wydawanych w sprawie postanowieniach konsekwentnie i trafnie wskazywał, iż pobyt Skarżącej za granicą oraz brak odbiornika telewizyjnego nie zwalniał z obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej. Taki obowiązek wygasa tylko w razie skutecznego wyrejestrowania odbiornika, co w niniejszej sprawie miało miejsce dopiero w 2016 r. Egzekwowane opłaty dotyczyły lat wcześniejszych, toteż wniesiony zarzut był chybiony. Także podnoszona okoliczność, że Skarżąca nie otrzymała zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru abonenta, nie mogła być podstawą uznania zarzutu za zasadny.
Niezależnie bowiem od tego, że z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek doręczania takich zawiadomień za zwrotnym potwierdzeniem ich odbioru, to - jak trafnie wskazywał Dyrektor, powołując się na orzecznictwo NSA – zawiadomienie ma tylko funkcję informacyjną, nie wpływa ono na obowiązek wnoszenia opłat za zgłoszony odbiornik telewizyjny. Dopiero jego wyrejestrowanie, wynikające z nieposiadania odbiornika, zwalnia z tego obowiązku.
Skarga podlegała natomiast uwzględnieniu z powodu drugiego zarzutu, tj. zarzutu braku upomnienia. Sąd zauważa, że ten zarzut Skarżącej został uznany za zasadny w postanowieniu Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej P. [...] S.A. z [...] listopada 2016 r. (k. 10 – 12 akt administracyjnych). Organ ten wyraźnie w nim podał, że "(p)rzesłanie upomnienia na niewłaściwy adres oraz brak potwierdzenia odbioru powoduje, że zarzut braku doręczenia Pani upomnienia, o którym mowa w przepisie art. 15 § 1, uznaje się za zasadny.". Od tego postanowienia Skarżąca wniosła zażalenie, w wyniku którego Dyrektor uchylił to swoje własne postanowienie oraz przekazał sprawę (sic! – sam sobie) do ponownego rozpatrzenia. Sformułował dla siebie m.in. takie wytyczne, iż w dalszym postępowaniu zarzut braku upomnienia powinien być uznany za niezasadny. Sytuacja procesowa Skarżącej została więc radykalnie i oczywiście pogorszona, z naruszeniem art. 144 w zw. z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale też z naruszeniem art. 138 § 2 tego Kodeksu.
Wszystkie okoliczności faktyczne sprawy były bowiem Wierzycielowi znane, nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy w żadnym zakresie, a tylko taka potrzeba pozwala na zastosowanie instytucji rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 Kpa. Przy czym nawet, jeśli postanowienie Dyrektora C. [...] z [...] listopada 2016 r. naruszało prawo, gdyż Skarżącej obiektywnie doręczono upomnienie w trybie zastępczym, to nie naruszało ono prawa w stopniu rażącym, nie było więc nieważne. Nie naruszało też rażąco interesu społecznego. Wynikający ze wspomnianego art. 139 Kpa zakaz ne peius pozostawał więc aktualny. Tymczasem wydanie kolejnych postanowień Dyrektora ignorowało fakt, że w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. Skarżąca uzyskała już korzystną dla siebie ocenę zarzutu braku skierowania upomnienia z art. 15 § 1 upea. Gdyby więc w ogóle nie wniosła zażalenia na to postanowienie, zarzut ten musiałby zostać konsekwentnie uznany za zasadny także przez Naczelnika, a dalej – przez Dyrektora. Wniesienie zażalenia Skarżącej tylko więc zaszkodziło. Uchylając swoje pierwsze postanowienie Wierzyciel naruszył więc art. 138 § 2 Kpa, co z kolei stało się pretekstem do naruszenia zakazu ne peius.
Sąd przychyla się do tego poglądu doktryny, który zakaz ne peius rozszerza także na decyzje (postanowienia) kasacyjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Jak wskazuje się bowiem w nauce prawa, "...stanowisko (...), że decyzja kasacyjna nie może spowodować niekorzyści dla strony, jest zwyczajnie błędne, bowiem w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji przyznającą stronie uprawnienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarsza sytuację strony, dlatego że traci ona uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej, i pewność, że decyzja organu pierwszej instancji przywróci jej to uprawnienie..." (Komentarz do art. 139 Kpa, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt Gotowicz, Andrzej Wróbel, Lex, wyd. VIII).
W ocenie Sądu dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji procesowej, w której zasada dewolutywności jest tylko formalna z uwagi na tożsamość organu, który rozpatruje odwołanie (zażalenie). Uchylając swoje własne rozstrzygniecie organ taki wprost bowiem komunikuje stronie, jakie rozstrzygnięcie będzie w przyszłości podjęte, zaś będzie to rozstrzygnięcie jawnie pozbawiające stronę tego uprawnienia, które tenże organ już wcześniej przyznał.
Naruszenie art. 138 § 2 i art. 139 Kpa było oczywistym błędem Dyrektora C. [...]. Nie można tolerować wspomnianych naruszeń.
Naczelnik i Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. byli związani tym błędnym stanowiskiem Wierzyciela, jakie po uchyleniu postanowienia z [...] listopada 2016 r. formułował ten Organ w swoich dalszych postanowieniach. Tym błędnym stanowiskiem nie był jednak związany Sąd.
Dlatego w dalszym postępowaniu Dyrektor C. [...], w wyniku wniesienia przez Skarżącą zażalenia na postanowienie z [...] listopada 2016 r. wyda postanowienie respektujące art. 139 Kpa. Tak sformułowane stanowisko wierzyciela będzie podstawą postanowienia Naczelnika jako organu egzekucyjnego, a w razie wniesienia zażalenia – także Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W., poprzedzające jej postanowienie Naczelnika, a także wskazane w sentencji wyroku trzy postanowienia Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej P. [...] S.A.
W kwestii kosztów postępowania podstawą wyroku był art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa. Na koszty te złożył się tylko wpis od skargi w kwocie 100 zł.
Podstawą rozpoznania skargi w trybie uproszczonym był art. 119 pkt 3 Ppsa.