Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. M. G. zwana dalej Skarżącą zwróciła się z prośbą o rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu I opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu położonego w W. przy ul. [...] i ceny budynku na nim usytuowanego oraz o umorzenie odsetek. Grunt ten oddany został Skarżącej w wieczyste użytkowanie, a budynek nabyty na własność w dniu [...] grudnia 2001 r. Swoją prośbę Skarżąca uzupełniła pismem z dnia [...] marca 2005 r., w którym wniosła o umorzenie zaległości wynikających z I opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu, umorzenie należności przypadających z tego tytułu na 2005 r. oraz o umorzenie zaległości i opłaty należnej w 2005 r. tytułem zakupu budynku.
Pismem z dnia [...] marca 2005 r. Prezydent [...] odmówił umorzenia powyższych wierzytelności.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r., po rozpoznaniu nazwanego "odwołaniem" pisma Skarżącej skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Prezydent [...] poinformował ją o braku podstaw do zmiany zajętego wcześniej stanowiska.
Rozstrzygnięcie to pismem z dnia [...] maja 2005 r. Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
- - art. 104 k.p.a. poprzez nienazwanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć decyzjami administracyjnymi;
- - art. 107 k.p.a. poprzez brak pouczenia o trybie odwoławczym;
- - art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
- - art. 133 k.p.a. poprzez naruszenie 7-dniowego terminu do przesłania odwołania Skarżącej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.;
- - naruszenie zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. i w konsekwencji naruszenie art. 2, 7 i 45 Konstytucji.
Skarżąca wezwana przez Sąd do sprecyzowania pisma z dnia [...] maja 2005 r. wyjaśniła, że przedmiotem skargi jest "decyzja ostateczna" z dnia [...] kwietnia 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
W skardze Skarżąca wywodzi, że zaskarżone pismo Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. mimo, iż nie zostało nazwane decyzją administracyjną, to w istocie decyzją taką jest, gdyż rozstrzyga sprawę co do istoty.
Z poglądem tym nie można się zgodzić. Przez pojęcie "decyzji administracyjnej" rozumie się każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę, skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (zob. J.P.Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 19). Jednakże dla ustalenia, czy w konkretnej sprawie organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, niezbędne jest zbadanie przede wszystkim formy w jakiej może zapaść rozstrzygnięcie pozytywne dla strony. Będzie ono, w przypadku braku odmiennych unormowań prawnych, istotną wskazówką co do formy działania organu administracji.
Z akt sprawy wynika, że zobowiązania, o których umorzenie wystąpiła Skarżąca są konsekwencją zawartej przez nią w dniu [...] grudnia 2001 r. z przedstawicielami Gminy W umowy cywilnoprawnej oddania jej gruntu w użytkowanie wieczyste z równoczesną sprzedażą położonego na tym gruncie budynku. Oznacza to, że w stosunkach między stronami tej umowy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).
Zgodnie zaś z art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione.
Rada Miasta [...] skorzystała z upoważnienia ustawowego i uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. określiła w § 2 i § 6 zasady i tryb umarzania wierzytelności i udzielania ulg.
Przepis § 6 tej uchwały stanowi, iż umorzenie wierzytelności oraz udzielenie ulg następuje w odniesieniu do wierzytelności wynikających ze stosunków cywilnoprawnych w drodze umowy stron (wierzyciela i dłużnika).
Tak określony tryb umarzania wierzytelności wyklucza zdaniem Sądu kontrolę podejmowanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć przez sąd administracyjny. Powyższy zapis wskazuje bowiem wyraźnie, iż podstawą umorzenia jest umowa zawierana z dłużnikiem przez uprawnione do tego organy wskazane w § 4 i 5 statutu. Oznacza to, że załatwienie wniosku Skarżącej o umorzenie wierzytelności nie mogłoby w ogóle nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Rada m. [...] jednoznacznie przesądziła formę umowy cywilnoprawnej dla pozytywnego załatwienia takiego wniosku. W konsekwencji pozostawiła stronom tej umowy nie tylko swobodę kształtowania jej treści, ale także decydowanie o tym, czy i z kim taką umowę zawrą.
Z powyższych względów pismo Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie mogło być uznane za decyzję administracyjną.
Sąd rozważył również, czy pismo to można by uznać za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Akty i czynności, określone w tym przepisie dotyczą spraw nie podlegających rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu nie obejmują one jednak tych spraw, dla załatwienia których ustawodawca przewidział formę umowy, będącej instytucją cywilnoprawną. Skoro więc umowa będąca podstawą umorzenia wierzytelności ma charakter cywilnoprawny, to, zdaniem Sądu, taki charakter mają również czynności z jej zawarciem związane (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt III SA 223/03).
Z uwagi zatem na to, iż sprawa, której dotyczy skarga nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej i decyzja taka nie została wydana, a wskazane przez Skarżącą pismo nie stanowiło aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę należało uznać za niedopuszczalną. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.