Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w W. jest uchwała Nr XVIII.130.2020 Rady Gminy Brańszczyk z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2020 r., poz. 3558) zmieniona Uchwałą Nr XXX.188.2020 Rady Gminy Brańszczyk z dnia 22 grudnia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2020 r., poz. 13380).
Zaskarżonym uchwałom Prokurator zarzucił, iż zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297) polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez zróżnicowanie w § 1 Uchwały Nr XVIII.130.2020 Rady Gminy Brańszczyk z dnia 12 marca 2020 r. oraz § 1 Uchwały Nr XXX.188.2020 Rady Gminy Brańszczyk z dnia 22 grudnia 2020 r. stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonych metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób pozostających w gospodarstwie domowym.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości:
- - Uchwały Nr XVIII.130.2020 Rady Gminy Brańszczyk z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2020 r., poz. 3558)
- - Uchwały Nr XXX.188.2020 Rady Gminy Brańszczyk z dnia 22 grudnia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz wysokości stawki tej opłaty (Dz. U. Woj. Mazowieckiego z 2020 r, poz. 13380).
Prokurator wskazał, że na gruncie delegacji określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzenia dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Dlatego też Rada Gminy Brańszczyk, podejmując Uchwałę Nr XVIII.130.2020 z dnia 12 marca 2020 r., jak również uchwałę nowelizującą ww. akt prawa miejscowego, w których dokonała wyboru metody ustalania opłaty od gospodarstwa domowego, nie była upoważniona do zróżnicowania wysokości stawki opłaty w zależności od liczby osób pozostających w gospodarstwie domowym. Tym samym uznać należy, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie w drodze aktu prawa miejscowego nieprzewidzianego w ustawie dodatkowego kryterium ustalenia wysokości opłaty.
W odpowiedzi na skargę Rada stwierdziła, że w jej przekonaniu uchwała nie narusza prawa, zaś zróżnicowanie stawek według kryterium ilości osób w gospodarstwie znajduje umocowanie w przepisach u.c.p.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z uwagi na wnioski skargi (żądanie stwierdzenia nieważności uchwały z 12 marca 2020 r. i uchwały z 22 grudnia 2020 r.) i niejednoznaczne wskazanie zakresu zaskarżenia, Sąd uznał w tej sprawie, że przedmiotem skargi jak i żądania stwierdzenia nieważności objęte są obie uchwały wskazane na wstępie, tj. uchwała z 12 marca 2020 r. i zmieniająca ją uchwała z 22 grudnia 2020 r.
Odnosząc się do istoty sporu wskazać należy, że zaskarżone uchwały stanowią akty prawa miejscowego. Adresatami uchwał są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwałach. Adresaci uchwał określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwały dotyczą sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżone uchwały mają charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo to, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Sąd wyjaśnia ponadto, że mimo tego, iż przed wniesieniem skargi zaskarżona uchwała utraciła moc, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). Zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Z tych przyczyn kontrola legalności zaskarżonych w tej sprawie uchwał przez Sąd jest dopuszczalna.
Zgodnie z treścią kwestionowanej uchwały z 12 marca 2020 r. (po uwzględnieniu zmian wprowadzonych uchwałą z 22 grudnia 2020 r. dotyczących stawek opłaty, tj. § 1 ust. 2 i 3 uchwały):
§ 1.
- 1. Dokonuje się wyboru metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy określonej w art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przyjmując stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, z uwzględnieniem ust. 2. 2.
- 1. Ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które są zbierane i odbierane w sposób selektywny w następującej wysokości:
- 1) 96,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 5 osób i więcej,
- 2) 76,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 3-4 osoby,
- 3) 45,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 2 osoby,
- 4) 21,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 1 osobę.
- 3. 2. Ustala się podwyższoną miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych w wysokości 2-krotności stawki określonej w ust. 2 w następującej wysokości:
- 1) 192,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 5 osób i więcej,
- 2) 152,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 3-4 osoby,
- 3) 90,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 2 osoby,
- 4) 42,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 1 osobę.
- 4. Zwalnia się właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady, stanowiące odpady komunalne, w kompostowniku przydomowym w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o kwoty:
- 1) 4,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 5 osób i więcej
- 2) 3,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 3-4 osoby
- 3) 2,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 2 osoby,
- 4) 1,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 1 osobę.
Z treści uchwały rzeczywiście wynika więc, że Rada Gminy dokonała wyboru metody ustalania opłaty od gospodarstwa domowego i zróżnicowała wysokość stawki tej opłaty w zależności od liczby osób pozostających w gospodarstwie domowym.
Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowała się jednolita linia orzecznicza w przedmiocie rozstrzygnięcia spornego w niniejszej sprawie zagadnienia, którą Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela, zaś tezy wynikające z tej linii orzeczniczej prezentuje jako własne. Tytułem przykładu wskazać można na wyrok z 29 września 2021 r., sygn. akt III FSK 2953/21, którego argumentację Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela i wykorzysta ją w dalszej części uzasadnienia (inne wyroki to np. III FSK 2543/21 z 6 kwietnia 2022 r., III FSK 2736/21 z 6 października 2021 r., III FSK 2999/21 z 29 września 2021 r., III FSK 2953/21 z 29 września 2021 r.).
Rozpatrywany spór prawny sprowadza się w istocie do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. (ilekroć Sąd będzie powoływał się na przepisy tej ustawy, będzie miał na myśli ich brzmienie sprzed 23 września 2021 r., a więc brzmienie zawarte w Dzienniku Ustaw z 2021 r., poz. 888, nie zaś brzmienie, na które powołał się Prokurator błędnie wskazując publikator z 2022 r.). Zdaniem Sądu, wybór przez Radę Gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwiał do 22 września 2021 r. różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Podkreślenia przy tym wymaga, że analiza prawna zawarta w niniejszym wyroku dotyczy starego brzmienia analizowanych przepisów. W dniu 23 września 2021 r. wprowadzono bowiem istotne zmiany, które zasadniczo zmodyfikowały możliwości różnicowania stawek opłat w przypadku wyboru analizowanej metody.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust.1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust.2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust.
1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z "wielkością – liczebnością" gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Zdaniem Sądu, jeżeli rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust.1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem Sądu, stanowisko, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 tej ustawy, nie jest prawidłowe.
Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczących różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1 a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.
Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w kwestionowanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Termin i pojęcie "gospodarstwo domowe" nie są tożsame z terminami i pojęciami: "nieruchomość" czy też "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość"; na określonej nieruchomości może (na przykład) funkcjonować więcej niż jedno gospodarstwo domowe.
Zasadność stanowiska Prokuratora wynika także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014 r., obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015r., poz. 87), dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6k, zawierającego w ust. 1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust. 2a, w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust.
4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z dnia 28.11.2013r. K 17/12), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2013 r. poz. 182 ze zm.)". W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę, że kwestionowana regulacja stanowi istotę zaskarżonych uchwał, bez której uchwała ta pozbawiona jest treści normatywnej, działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.