Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 2157/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w W. jest uchwała Nr XLII.256.2021 Rady Gminy Brańszczyk z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz wysokości stawki tej opłaty (Dz. U. Woj. Mazowieckiego z 2021 r., poz. 10741).

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297) polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez zróżnicowanie w § 1 Uchwały stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonych metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób pozostających w gospodarstwie domowym.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator wskazał, że na gruncie delegacji określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzenia dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Dlatego też Rada Gminy Brańszczyk, podejmując Uchwałę z dnia 13 grudnia 2021 r., w której dokonała wyboru metody ustalania opłaty od gospodarstwa domowego, nie była upoważniona do zróżnicowania wysokości stawki opłaty w zależności od liczby osób pozostających w gospodarstwie domowym. Tym samym uznać należy, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie w drodze aktu prawa miejscowego nieprzewidzianego w ustawie dodatkowego kryterium ustalenia wysokości opłaty.

W odpowiedzi na skargę Rada stwierdziła, że w jej przekonaniu uchwała nie narusza prawa, zaś zróżnicowanie stawek według kryterium ilości osób w gospodarstwie znajduje umocowanie w przepisach u.c.p.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo to, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Sąd wyjaśnia ponadto, że mimo tego, iż przed wniesieniem skargi zaskarżona uchwała utraciła moc, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). Zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Z tych przyczyn kontrola legalności zaskarżonych w tej sprawie uchwał przez Sąd jest dopuszczalna.

Zgodnie z treścią kwestionowanej uchwały z 25 listopada 2021 r.:

§ 1.

1. 1. Dokonuje się wyboru metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy określonej w art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przyjmując stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od liczby osób w gospodarstwie domowym, z uwzględnieniem ust. 2.
2. 2. Ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które są zbierane i odbierane w sposób selektywny w następującej wysokości:
3. 1) 21,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 1 osobę,
4. 2) 45,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 2 osoby,
5. 3) 76,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego od 3 do 4 osób,
6. 4) 96,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 5 osób i więcej.
7. 3. Ustala się podwyższoną miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych w wysokości 2-krotności stawki określonej w ust. 2 w następującej wysokości:
8. 1) 42,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 1 osobę,
9. 2) 90,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 2 osoby,
10. 3) 152,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego od 3 do 4 osób,
11. 4) 192,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 5 osób i więcej.
12. 4. Zwalnia się właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady, stanowiące odpady komunalne, w kompostowniku przydomowym w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o kwoty:
13. 1) 1,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 1 osobę,
14. 2) 2,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 2 osoby
15. 3) 3,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego od 3 do 4 osób,
16. 4) 4,00 zł od gospodarstwa domowego liczącego 5 i więcej osób.

Jak wynika z treści uchwały, Rada w istocie dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami od gospodarstwa domowego i zróżnicowała wysokość stawki tej opłaty w zależności od liczby osób pozostających w gospodarstwie domowym.

Odnosząc się do istoty sporu wskazać należy, że rzeczywiście w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowała się jednolita linia orzecznicza w przedmiocie rozstrzygnięcia spornego zagadnienia. Tytułem przykładu wskazać można na wyrok z 29 września 2021 r., sygn. akt III FSK 2953/21 (inne wyroki to np. III FSK 2543/21 z 6 kwietnia 2022 r., III FSK 2736/21 z 6 października 2021 r., III FSK 2999/21 z 29 września 2021 r., III FSK 2953/21 z 29 września 2021 r.).

W orzecznictwie tym prezentowano tezę, iż wybór przez Radę Gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwiał różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Poglądy prezentowane w powyższym orzecznictwie nie mogą jednak zostać w niniejszej sprawie uwzględnione. Umknęło bowiem uwadze Prokuratora, że w dniu 23 września 2021 r. wprowadzono do przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach istotne zmiany prawne, które zasadniczo zmodyfikowały możliwości różnicowania stawek opłat, w tym także w zakresie dokonanym w zaskarżonej uchwale przez Radę Gminy Brańszczyk. Oznacza to, że orzecznictwo i poglądy prawne, na które powołał się Prokurator w tej sprawie, nie są już aktualne.

Art. 6j. u.c.p.g. w stanie prawnym adekwatnym do daty podjęcia przez Radę Gminy Uchwały (tj. także w aktualnym brzmieniu; Dz.U. z 2021 r., poz. 888) stanowi, że:

1. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
2. 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
3. 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
4. 3) powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.),
5. - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
6. 2. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

2a. Rada gminy może zróżnicować stawki opłat, o których mowa w ust. 1 i 2, w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy lub od faktu objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust.

1. 1. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłat (podkr. WSA).

Przepis ten w nowym brzmieniu jednoznacznie więc już wskazuje, że Rada Gminy także w przypadku wyboru metody, o której mowa w ust. 2 – tj. od gospodarstwa domowego, jest uprawniona do różnicowania stawki opłaty także przy zastosowaniu kryterium liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym. Owo nowe brzmienie wskazanego przepisu jednoznacznie kończy spory, które dotychczas toczyły się w powyższym zakresie na gruncie poprzednio obowiązującego art. 6j u.c.p.g.

W projekcie zmiany ww. przepisu wskazano, że zmiana ta wiąże się z orzeczeniami sądów, które kwestionowały możliwość stosowania różnicowania stawek opłat dla gospodarstw domowych. Dlatego też jednoznacznie doprecyzowano możliwość owego różnicowania, a ponadto dodano możliwość różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, dostosowując przepisy do możliwości rozliczania właścicieli nieruchomości.

W konsekwencji powyższego, rację w zaistniałym w tej sprawie sporze należy przyznać Radzie Gminy, która prawidłowo argumentowała, że zróżnicowanie stawek opłat od ilości osób w gospodarstwie domowym przy uchwaleniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w uchwale z 25 listopada 2021 r. (czyli z dnia, w którym obowiązywał już zmieniony stan prawny) jest w pełni dopuszczalne i znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa.

W konsekwencji Sąd, nie stwierdziwszy żadnych innych naruszeń prawa z urzędu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.