Uzasadnienie
Pismem z 25 sierpnia 2022 r. D. sp. z o.o. (zwana dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Finansów (zwany dalej: "MF", "Organ zażaleniowy") z [...] lipca 2022 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zwolnienie środków pieniężnych.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z 9 maja 2022 r. Skarżąca wystąpiła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: "Szef KAS", "organ I instancji") z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych należących do jego kontrahenta - M. sp. z o.o., celem umożliwienia temu podmiotowi zapłaty jego zobowiązań wobec Wnioskodawcy z tytułu zobowiązań wynikających z wystawionych przez Spółkę faktur VAT:
nr [...] z 11.04.2022 r., na kwotę 33 579 zł brutto (27 300 zł netto + VAT), nr[...] z 26.04.2022 r. na kwotę 801,27 euro brutto (651,44 euro netto + VAT), nr [...] z 29.04.2022r. na kwotę 979,08 zł brutto (796 zł netto+ VAT),
Postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. Szef KAS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.
Pismem z 20 czerwca 2022 r. Strona, złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z 17 marca 2014r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. U. UE L 78/6)(dalej: rozporządzenie nr 269/2014) oraz art. 143a ust. 1 pkt. 2 i art. 143a ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022r., poz. 813 ze zm., dalej: ustawa o KAS), poprzez ich błędną wykładnię, a jednocześnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ I instancji, że Spółce nie przysługuje przymiot strony postępowania z uwagi na brak przepisu prawnego, który regulowałby sytuację prawną podmiotu w sprawie wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zwolnienie zamrożonych środków finansowych M. sp. z o.o., podczas gdy przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 269/2014 stanowią taką podstawę prawną.
Decyzją z [...] lipca 2022 r. MF utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W pierwszej kolejności organ zażaleniowy wskazał, że organ ma ustawowy obowiązek zbadania złożonego wniosku Spółki pod względem formalnym i merytorycznym. Badanie formalne jest pierwotną i wstępną weryfikacją pisma procesowego mającą na celu ustalenie m.in. występowania braków formalnych. Badanie formalne jest złożone, dwuetapowe. Po pierwsze ma na celu zweryfikowanie prawnych wymagań odnoszących się do każdego podania. Po drugie, zmierza do zbadania szczególnych wymagań treści dokumentu. W prowadzonym postępowaniu w pierwszej kolejności Szef KAS dokonał weryfikacji formalnej złożonego wniosku z 9.05.2022 r. m.in. w zakresie ustalenia czy Spółka posiada przymiot strony i na tym etapie zakończył postępowanie.
MF wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 269/2014, zamraża się wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze będące własnością, pozostające w posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą wymienionych w załączniku nr I do tego rozporządzenia osób fizycznych lub powiązanych z nimi osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów. Ponadto art. 2 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że nie udostępnia się wymienionym w załączniku nr I osobom fizycznym ani powiązanym z nimi osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom, ani też na ich rzecz - bezpośrednio lub pośrednio - żadnych środków finansowych ani zasobów gospodarczych. Przy tym art. 1 lit d) Rozporządzenia nr 269/2014 wskazuje, że: "zasoby gospodarcze" oznaczają wszelkiego rodzaju rzeczowe aktywa trwałe i wartości niematerialne i prawne, ruchome i nieruchome, które nie są środkami finansowymi, ale mogą być użyte do uzyskania środków finansowych, towarów lub usług.
Natomiast art. 1 lit e ww. Rozporządzenia objaśnia, że: "zamrożenie zasobów gospodarczych" oznacza uniemożliwienie wykorzystania zasobów gospodarczych do uzyskiwania środków finansowych, towarów lub usług w jakikolwiek sposób, między innymi poprzez ich sprzedaż, wynajem lub obciążenie hipoteką.
Organ zażaleniowy zauważył, że wobec kontrahenta Strony Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...].04.2022 r. wydał decyzję nr [...], na podstawie której M. sp. z o.o. została wpisana na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r., poz. 835). W konsekwencji M. sp. z o.o. została objęta ograniczeniami uregulowanymi wart. 1 ww. ustawy.
MF podniósł, że objęcie danego podmiotu środkami ograniczającymi ustanowionymi na podstawie art. 2 ust. 1 omawianej regulacji, poprzez zamrożenie wszystkich środków finansowych i zasobów gospodarczych będących jego własnością, pozostających w jego posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą, skutkuje, stosownie do treści art. 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, obowiązywaniem zakazu udostępniania temu podmiotowi wszelkich środków finansowych i zasobów gospodarczych, zaś odstępstwa (wyłączenia, wyjątki) od tego zakazu są możliwe na zasadach określonych w tym rozporządzeniu.
Organ zażaleniowy odnosząc się do zarzutu Strony naruszenia przez Szefa KAS w skarżonym postanowieniu art. 28 k.p.a., w którym zdefiniowano pojęcie "strony" postępowania administracyjnego, w jego ocenie, Organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał interpretacji tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
MF podkreślił że interes prawny jest kategorią ściśle związaną z przedmiotem postępowania, ze względu na fakt, że dotyczy sfery normatywnej, mającej swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy. Można ująć go też jako potrzebę ochrony sfery prawnej obywatela wyznaczającą zakres jego działań lub subiektywnie odczuwaną potrzebę utrzymania istniejącego lub spowodowania takiego stanu rzeczy, jaki dany podmiot uważa za korzystny, przy czym korzyść ta musi mieć swoje źródło w prawie.
W konkluzji Organ zażaleniowy wskazał, że nie znajdują potwierdzenia zarzucane organowi I instancji naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 rozporządzenie nr 269/2014 oraz art. 143a ust. 1 pkt. 2 i art. 143a ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich błędną wykładnię, a jednocześnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Szefa KAS, że Spółce nie przysługuje przymiot strony postępowania z uwagi na brak przepisu prawnego, który regulowałby sytuację prawną podmiotu w sprawie wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zwolnienie zamrożonych środków finansowych M. sp. z o.o. podczas, gdy przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 269/2014 stanowią taką podstawę prawną.
MF wskazała, że Skarżąca zarówno w złożonym wniosku z 9.05.2022 r. jak i zażaleniu z 20.06.2022 r. wywodzi swój interes prawny, z którym łączy swój przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. z roszczeń jakie jej przysługują na podstawie wystawionych faktur VAT na rzecz M. sp. z o.o.
W przywołanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona zaskarżyła w całości postanowienie MF i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
art. 28 k.p,a. w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17.03.2014r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78) oraz art. 143a ust. 1 pkt.
2) i art. 143a ust. 2 ustawy z dnia 16.11.2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022r., poz. 813) (dalej jako ustawa o KAS), przez odmówienie przymiotu strony "D. " Sp. z o.o. wskutek przyjęcia przez Organ, że "D. " Sp. z o.o. nie przysługuje przymiot strony postępowania z uwagi na brak przepisu prawnego, który regulowałby sytuację prawną podmiotu w sprawie wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zwolnienie zamrożonych środków finansowych spółki M. Sp. z o.o. podczas, gdy przepisy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17.03.20l4r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78) stanowią taką podstawę prawną.
art. 7, art. 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735) (dalej jako "k.p.a."), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
MF w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zasadność swojego stanowiska, zawartego w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem sporu w rozstrzyganej sprawie jest ustalenie, czy Skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych należących do podmiotu M. Sp. z o.o.
Wyjaśniając podstawy prawne rozstrzygnięcia należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".
Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego "Ochronie w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu jurysdykcyjnym podlegają tylko interesy o charakterze kwalifikowanym. Mogą zatem z niej korzystać tylko takie interesy, które określane są jako "prawne". Różnica pomiędzy interesem faktycznym i prawnym sprowadza się do tego, że pierwszy z nich jest odbiciem subiektywnego przekonania jednostki o korzyści wynikającej z istniejącego stanu rzeczy. Drugi z interesów musi znajdować umocowanie w normie prawnej, co sprawia, że przekonanie o korzyści rozpatrywane jest w kategoriach obiektywnych, niezależnie od subiektywnych ocen jakiejkolwiek osoby.
Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 jest norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek podlegające konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Dokonanie takiego zabiegu przekształca interes prawny w prawo nabyte lub obowiązek strony. Walor źródła, o którym mowa, przypisuje się materialnym normom prawa powszechnie obowiązującego niezależnie od tego, do której gałęzi prawa one należą". – (Kmieciak Zbigniew, Wegner Joanna, Wojtuń Maciej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz WKP 2023 - komentarz, stan prawny: 1 stycznia 2023 r.).
Powyższe stanowisko znajduj również wyraz w judykaturze przykładowo w wyrok z dnia 24 stycznia 2023 r. (I GSK 585/22) NSA stwierdził: "Ochronie w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym podlega tylko taki interes jednostkowy, który ma charakter kwalifikowany, oparty na prawie. Źródłem interesu prawnego jest norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek, którego konkretyzacja nastąpić ma w postępowaniu administracyjnym. Przepisy, z których tego rodzaju norma może zostać dekodowana mogą należeć także do innych dziedzin niż prawo administracyjne, czego przykładem są choćby cywilistyczne przepisy o własności, odnoszące się do prawa rzeczowego, czy nawet rodzinnego".
Podobne stanowisko wynika z wyrok z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2156/21 - Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu.
Podkreślić także należy, że istnienie interesu prawnego stanowi przesłankę procesową, warunkującą dopuszczalność wszczęcia i kontynuowania procesu. Stwierdzenie braku przymiotu strony obliguje organ – w zależności od etapu wykrycia tego faktu – do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania bądź decyzji umarzającej postępowanie. Uwagi te nie stoją w sprzeczności ze spostrzeżeniem E. Iserzona, że ustalenie, czy określonemu podmiotowi przysługuje interes prawny, wymaga niekiedy poczynienia pogłębionych ustaleń w ramach czynności postępowania wyjaśniającego (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 63).
Zauważyć również należy, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania i ujawniania interesu prawnego w sprawie za podmiot, który wnosząc o wszczęcie postępowania, wykazuje w tym zakresie całkowitą bierność. (wyrok NSA z dnia 13 października 2022 r. II OSK 2118/19).
Mając na uwadze powyższe należy w całości podzielić stanowisko organów, że "Analiza przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie poparta orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie pozwala uznać, że w opisanym stanie faktycznym Spółka posiada interes prawny, zatem Wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu".
Jak była już o tym mowa, brak przymiotu strony postępowania obligował organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania.
Reasumując rozstrzygnięcie organów w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Skarżąca nie posiada interesu prawnego mającego swoje umocowanie w normie prawa materialnego, aby występować w charakterze strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych należących do podmiotu M. Sp. z o.o. Skarżąca co najwyżej posiada interes faktyczny w otrzymaniu zapłaty z tytułu czynności wskazanych na fakturach.
Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że Skarżąca również nie wskazuje normy prawa materialnego z której należałoby wywieść Jej interes prawny. Przy czym, zarówno Sąd jak i organy nie rozstrzygały w niniejszym postępowaniu kwestii zasadności roszczeń Skarżącej wobec kontrahenta na czym koncentruje się argumentacja skargi. Powyższe bowiem nie jest przedmiotem rozstrzyganej sprawy. Poniesione w tym zakresie argumenty w skardze nie mogą zmienić oceny braku istnienia interesu prawnego Skarżącej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.