Uzasadnienie
Skarżący, J.S., w dniu [...] marca 2015 r. zwrócił się do Ministra Finansów z wnioskiem, uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2015r., o wydanie interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego w sprawie dotyczącej ustawy o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym w zakresie prawa do uzyskania zwrotu poniesionych wydatków na budowę budynku rekreacji indywidualnej.
Skarżący we wniosku przedstawił stan faktyczny, z którego wynika, iż wraz z żoną jest właścicielem działki rekreacyjnej o powierzchni 1000m2, na której buduje, zgodnie z pozwoleniem na budowę (decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.), budynek rekreacji indywidualnej (kategoria obiektu III), przeznaczony do użytkowania całorocznego - murowany z ogrzewaniem, zaopatrzony we wszystkie media. Skarżący podał, że kubatura budynku to 345 m2, powierzchnia zabudowy 63,90 m2, powierzchnia użytkowa 73,85 m2 oraz, że budynek ten będzie użytkowany naprzemiennie przez niego z żoną, jak i dzieci, z mieszkaniem własnościowym spółdzielczym w bloku.
Skarżący wyjaśnił, że nabywając działkę wraz z żoną nosił się z zamiarem pobudowania budynku, który będzie ich drugim mieszkaniem. Zgodnie z planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. działka ta położona jest na terenach zabudowy letniskowej "N.". Wskazał, że wraz z żoną działkę ogrodzili, kupili projekt, który złożyli w Urzędzie Starosty Powiatowego w W. i wystąpili o pozwolenie na budowę. Projekt został zatwierdzony i udzielono im pozwolenia na budowę na działce (nabytej przez Skarżącego i żonę). Zgodnie z zatwierdzonym projektem jest to budynek murowany, wolnostojący - parterowy z poddaszem użytkowym niepodpiwniczony na fundamentach - ocieplony przystosowany dla potrzeb czteroosobowej rodziny wyposażony we wszystkie media, tj. prąd, woda, ogrzewanie - szambo, czyli wszystko to co potrzebne do zamieszkania i użytkowania.
W związku z tak przedstawionym stanem faktycznym, Skarżący zapytał:
- 1. Czy budynek rekreacji indywidualnej jest budynkiem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 2005 r. o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym (Dz. U. Nr 177, poz. 1468 ze zm.)?
- 2. Czy przysługuje mu prawo do zwrotu części wydatków poniesionych na zakup materiałów budowlanych w związku z budową budynku rekreacji indywidualnej poniesionych do 1 stycznia 2014 r.?
Skarżący wskazał, że rozpoczynając budowę budynku rekreacji indywidualnej musiał spełnić wszystkie warunki, które wymagane są w przypadku budowy domu jednorodzinnego, od którego zgodnie z projektem budynek rekreacji indywidualnej Skarżącego niczym się nie różni i spełnia wymogi dla czteroosobowej rodziny. Zdaniem Skarżącego, budynek rekreacji indywidualnej związany na stałe z gruntem, posiadający wszystkie wymagane pozwolenia budowlane, tak jak dotyczące budynków mieszkalnych (pozwolenie na budowę, przyłącza wodne i elektryczne, kanalizację, nadzór budowlany, kierownik budowy, plany i projekty) i spełniający te wymagania, jest budynkiem mieszkalnym. W związku z tym powinien mu się należeć, tak jak w przypadku budynku mieszkalnego, zwrot części wydatków poniesionych na jego budowę.
W piśmie z dnia [...] maja 2015 r., uzupełniającym braki wniosku, Skarżący wskazał, że jest to wniosek uzupełniający, dotyczący sprawy [...] i związany jest z decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., wydaną w zakresie wniosku o zwrot niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Minister Finansów, działając na podstawie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015r., poz. 613 ze zm.; dalej: "O.p."), odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniając, iż zgodnie z art. 14b § 5 O.p., nie wydaje się interpretacji indywidualnej w zakresie tych elementów stanu faktycznego, które w dniu złożenia wniosku o interpretację są przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, postępowania kontrolnego organu kontroli skarbowej albo gdy w tym zakresie sprawa została rozstrzygnięta co do jej istoty w decyzji lub postanowieniu organu podatkowego lub organu kontroli skarbowej.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący zarzucił naruszenie art. 165a § 1 O.p. poprzez odmowę wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., zostało prawomocnie umorzone na jego wniosek (art. 208 § 2 O.p.) co oznacza, że w sprawie nie nastąpił stan res iudicata i brak jest związania wydaną decyzją umorzeniową. Tym samym, zdaniem Skarżącego, brak jest przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem.
Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Skarżący w uzupełnieniu wniosku nie wskazał, że postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., zostało prawomocnie umorzone na jego wniosek, a jedynie, że "wniosek uzupełniający dotyczy sprawy [...] i związany jest z decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w W.. Na podstawie art. 208 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa i art. 2 ust. 1 ustawy o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym w związku z art. 32 ustawy o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych nieuznania budynku rekreacji indywidualnej jako budynku mieszkalnego i odmowie zwrotu niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym".
Zdaniem Ministra Finansów z uzupełnienia wniosku jasno wynikało, że przedmiotowa decyzja dotyczyła nieuznania budynku rekreacji indywidualnej jako budynku mieszkalnego i odmowy zwrotu niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym.
W związku z powyższym, zdaniem Ministra Finansów, organ I instancji słusznie zastosował art. 165a § 1 w zw. z art. 14h O.p., bowiem zgodnie z przepisem art. 14b § 5 O.p., organ podatkowy nie może wydać interpretacji indywidualnej w zakresie tych elementów stanu faktycznego, które w dniu złożenia wniosku o interpretację są przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, postępowania kontrolnego organu kontroli skarbowej albo gdy w tym zakresie sprawa została rozstrzygnięta co do jej istoty w decyzji lub postanowieniu organu podatkowego lub organu kontroli skarbowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 14b § 5 O.p. poprzez jego zastosowanie pomimo braku ku temu przesłanek oraz oparcie się przez organ jedynie na sformułowaniu zawartym w piśmie, bez zbadania istoty sprawy;
- 2) art. 14b § 1 O.p. poprzez odmowę wszczęcia postępowania oraz niezbadanie istotnych okoliczności sprawy.
W uzasadnieniu Skarżący zarzucił, iż organ całkowicie pominął fakt, że postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zostało prawomocnie umorzone na jego wniosek, co oznacza, że w sprawie nie nastąpił stan res iudicata i brak jest związania wydaną decyzją umorzeniową. Podkreślił, że zgłaszał ten fakt organowi w swoich pismach procesowych czym można stwierdzić, że wypełnił obowiązki z art. 14b § 4 O.p. Jednocześnie zarzucił, że organ, pomimo, iż posiadał powyższe informacje, bez dokładnego zbadania tej kwestii chociażby poprzez zwrócenie się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. o przesłanie akt przedmiotowej sprawy, wydał postanowienie opierając je na literalnej treści uzupełnienia wniosku złożonego przez Skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), stanowiąc, w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej "p.p.s.a."). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu.
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.
Przedmiotem sporu między stronami było ustalenie czy Minister Finansów miał prawo wydać, na mocy art. 165a § 1 O.p. w związku z art. 14b § 5 i art. 14h O.p. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie objętym wnioskiem, czy też miał obowiązek merytorycznie rozpatrzyć wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej złożony przez Skarżącego w zakresie wykładni dotyczącej ustawy o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym.
Zdaniem Sądu, Minister Finansów, odmawiając w przedmiotowej sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o interpretację indywidualną w sposób nieuzasadniony zastosował art. 165a § 1 oraz art. 14b § 5 O.p.
Zgodnie z pierwszym z tych przepisów odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce wówczas, gdy pisemny wniosek o udzielenie indywidualnej interpretacji został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Zgodnie zaś z art. 14b § 5 O.p. nie wydaje się interpretacji indywidualnej w zakresie tych elementów stanu faktycznego, które w dniu złożenia wniosku o interpretację są przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, postępowania kontrolnego organu kontroli skarbowej albo gdy w tym zakresie sprawa została rozstrzygnięta co do jej istoty w decyzji lub postanowieniu organu podatkowego lub organu kontroli skarbowej.
Dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 14b § 1 O.p. minister właściwy do spraw finansów publicznych, na pisemny wniosek zainteresowanego, wydaje, w jego indywidualnej sprawie, pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego (interpretację indywidualną).
Zdaniem Sądu postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego mogło być wszczęte.
Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów oraz postanowienia pierwszoinstancyjnego, organ ten odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na informację zawartą przez Skarżącego w uzupełnieniu wniosku o interpretację, z której wynikało, że wniosek o interpretację "dotyczy sprawy [...] i związany jest z decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w W.. Na podstawie art. 208 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa i art. 2 ust. 1 ustawy o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym w związku z art. 32 ustawy o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych nieuznania budynku rekreacji indywidualnej jako budynku mieszkalnego i odmowie zwrotu niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym". Na podstawie tej informacji organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. dotyczyła nieuznania budynku rekreacji indywidualnej jako budynku mieszkalnego i odmowy zwrotu niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym, a więc dotyczyła tych elementów stanu faktycznego, które w dniu złożenia wniosku o interpretację są przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, postępowania kontrolnego organu kontroli skarbowej albo gdy w tym zakresie sprawa została rozstrzygnięta co do jej istoty w decyzji lub postanowieniu organu podatkowego lub organu kontroli skarbowej.
Sąd nie podzielił tego stanowiska.
Po pierwsze z treści uzupełnienia wniosku, na które powołał się Minister Finansów, wynikało m.in., że została wydana decyzja w trybie art. 208 § 2 O.p., a więc decyzja o umorzeniu postępowania. Ten element pisma Skarżącego, stanowiącego uzupełnienie wniosku, choć mający kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, został pominięty przez Ministra Finansów. Organ ten w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał co prawda, że "Skarżący w uzupełnieniu wniosku nie wskazał, że postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., zostało prawomocnie umorzone na jego wniosek", ale twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w treści uzupełnienia wniosku, w którym - jak wskazano powyżej - Skarżący podał art. 208 § 2 O.p., a więc przepis stanowiący podstawę prawna umorzenia postępowania. Nie ma powodów sądzić, że Minister Finansów nie zna treści tego przepisu.
Jest to istotna okoliczność, gdyż wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie nadpłaty spowodowało, że w odniesieniu do zagadnienia poruszonego we wniosku o interpretację nie występują elementy stanu faktycznego, które w dniu złożenia wniosku o interpretację są przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, postępowania kontrolnego organu kontroli skarbowej albo gdy w tym zakresie sprawa została rozstrzygnięta co do jej istoty w decyzji lub postanowieniu organu podatkowego lub organu kontroli skarbowej. Wobec powyższego brak jest rozstrzygnięcia "co do istoty", które uzasadniałoby odmowę wydania interpretacji na podstawie art. 14b § 1 O.p.
Po drugie Skarżący w zażaleniu wyjaśniał powyższą kwestię i załączył kopię decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., na którą się powołał. Z treści tej decyzji jasno wynika, że postępowanie w przedmiocie zwrotu niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym zostało na wniosek Skarżącego umorzone. Warto wskazać, że decyzja ta pochodzi z dnia [...] września 2014r., podczas gdy wniosek o interpretację pochodzi z dnia [...] marca 2015r. A więc do umorzenia postępowania doszło pół roku przed złożeniem wniosku o interpretację. Warto wobec tego ponownie przypomnieć, że elementy stanu faktycznego, o których mowa w art. 14b § 1 O.p., mają występować w dniu złożenia wniosku o interpretację. W niniejszej sprawie tak nie było.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że Minister Finansów, wydając zaskarżone postanowienie, dopuścił się naruszenia art. 127 O.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza m.in., że obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. W tej sprawie tak się nie stało, gdyż Minister Finansów pomimo treści zażalenia i załączonej do niego kopii decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., nadal utrzymywał, że – najogólniej mówiąc – nie wiedział, że Skarżącemu idzie o decyzję umarzającą postępowanie.
Ponadto, zgodnie z art. 122 O.p. w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Powyższe wskazuje natomiast na naruszenie tej, podstawowej, zasady postępowania podatkowego.
Zdaniem Sądu wskazane przez Ministra Finansów okoliczności nie uzasadniały odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z powodów wskazanych powyżej.
Reasumując, Sąd stwierdza, że rację należy przyznać Skarżącemu, że ma możliwość ubiegania się o uzyskanie w przedmiotowym zakresie interpretacji indywidualnej.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 165a § 1 w zw. z art. 14b § 5 O.p., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej, organ drugiej instancji dopuścił się także naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej art. 127 O.p. oraz zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 122 O.p.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko Sądu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Natomiast o kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.