Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., oraz art. 59 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze. zm.), dalej powoływanej jako u.p.e.a., Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. (dalej Dyrektora Oddziału ZUS w P.) z dnia... lutego 2006 r. odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec B. W., Skarżącej w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu organ podał, że Skarżąca pismem z dnia... lutego 2006 r. złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od października 1994 r. do września 1995 r. Jako podstawę prawną złożonego wniosku wskazała art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137), dalej powoływanej jako ustawa z 25 listopada 1986 r. Podkreśliła, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania składek ubezpieczeniowych, gdyż upłynęło 10 lat od terminu ich płatności, licząc od terminów ich wymagalności. Wskazała również na tytuły egzekucyjne z dnia... listopada 1996 r.,... lipca 1997 r.,... lipca 1998 r. oraz... października 2001 r., na podstawie których egzekucja prowadzona w tamtym czasie okazała się bezskuteczna.
Postanowieniem z dnia... lutego 2006 r. Dyrektor Oddziału ZUS w P. odmówił Skarżącej umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że sporne zaległości powstały na gruncie ustawy z... listopada 1986 r. i mogły być dochodzone przez pięć lat, a w przypadku przerwania biegu ich przedawnienia do lat dziesięciu.. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r., bieg terminu przedawnienia składek przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeśli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.
Wobec powyższego podejmowane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne w 1996, 1997, 1998 i 2001 r., o których Skarżąca została powiadomiona, przerwały bieg terminu przedawnienia składek za lata 1994 i 1995 i dały delegację do ich dochodzenia do lat dziesięciu. Organ I instancji uznał zatem, że składki za październik i grudzień 1994 r. mogły być dochodzone odpowiednio do... listopada 2004 r. i... stycznia 2005 r. oraz analogicznie składki za okres od stycznia do września 1995 r. odpowiednio do 15 każdego miesiąca po miesiącu, za który składka była wymagalna.
Organ I instancji, przytaczając treść art. 24 ust. 4 i ust. 5 u.s.u.s. ustawy z dnia 13 grudnia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 897 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2003 r. oraz art. 24 ust. 4, ust. 5 i ust. 5b u.s.u.s. po nowelizacji, podkreślił ponadto, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zawarto analogiczne, jak w ustawie z 25 listopada 1986 r., rozwiązanie prawne w zakresie dochodzenia składek i terminów ich przedawnienia. Zatem wszystkie składki, które na dzień 1 stycznia 2003 r. nie uległy przedawnieniu mogły być dochodzone do lat dziesięciu. W przedmiotowej sprawie z uwagi na przerwanie terminu przedawnienia składek za okres od października 1994 r. do września 1995 r. jeszcze przed datą 1 stycznia 1999 r., organ egzekucyjny został uprawniony do ich dochodzenia do lat dziesięciu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 §1 pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. Podtrzymując w całości stanowisko zawarte we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego podniosła, że postępowanie egzekucyjne jest niedopuszczalne z uwagi na treść art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r., w którym zawarty jest kwalifikowany termin przedawnienia, skutkujący tym, iż upływ tego terminu pozbawia organ egzekucyjny możliwości dochodzenia zaległości. Dziesięcioletni termin przedawnienia wynikający z art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r. nie dotyczy przedawnienia składek, a tylko i wyłącznie przedawnienia możliwości ich dochodzenia. W ocenie Skarżącej skoro nie można dochodzić należności, to oznacza to, iż nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego w tym przedmiocie.
W piśmie z dnia... maja 2006 r. Skarżąca, podtrzymując stanowisko wyrażone w zażaleniu, podniosła również, iż zdanie drugie art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r. należy bezwzględnie rozpatrywać w kontekście całego ust. 4 w korelacji z art. 35 ust. 3 tej ustawy. Wynika z nich bowiem, że po upływie 10 lat od terminu płatności organ egzekucyjny nie może dochodzić należności z tytułu składek. Powoływanie się przez organ na przepisy u.s.u.s. jest bezzasadne, gdyż nie będą one miały zastosowania ze względu na delegujący przepis art. 109. W sprawie upłynęło 10 lat od terminu płatności przedmiotowych składek oraz zastosowanie mają, zgodnie z art. 109 u.s.u.s. przepisy ustawy z 25 listopada 1986 r. Nie ma przy tym znaczenia, w kontekście opłacania, forma płatności tych składek, w postaci przymusowego ich ścigania przez organ w postępowaniu egzekucyjnym.
Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podtrzymując argumentację zaprezentowaną przez organ I instancji dodał, że stosownie do treści art. 122 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s., utraciła moc prawną ustawa z dnia 25 listopada 1986 r. Ponadto przepis art. 109 u.s.u.s., na który wskazuje Skarżąca, nie dotyczy i nie reguluje prawnego zakresu dochodzenia składek, tj. okresu ich dochodzenia jak i terminów ich przedawnienia. W przepisie tym zawarta jest jedynie regulacja sposobu rozliczania składek należnych za okres do dnia 31 grudnia 1998 r., tj. rozliczania przez płatników tych składek, wypłacanych na ubezpieczenia i zasiłki oraz na zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne. Z tych względów, zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, bezpodstawny jest zrzut naruszenia art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r.
Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem organ I instancji wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia oraz przytoczył wyczerpującą argumentację formalną i prawną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r., art. 109 u.s.u.s., a także art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Skarżącej w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 25 listopada 1986 r., gdyż zgodnie z art. 109 u.s.u.s. do składek należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. zastosowanie mają przepisy ustawy dotychczasowej, tj. ustawy z 25 listopada 1986 r.. Ponadto brak w nowej ustawie przepisów interporalnych odnoszących się do kwestii przedawnienia nie może być interpretowany w sposób niekorzystny dla zobowiązanych do płacenia składek.
W ocenie Skarżącej wynikające z tego tytułu wątpliwości winny być interpretowane na korzyść osób zobowiązanych.. Ponadto w stosunku do przepisów prawa materialnego, do których należą również przepisy o przedawnieniu zobowiązań, w razie braku przepisów międzyczasowych, w orzecznictwie sądowym przyjęto pogląd, iż zastosowanie mają przepisy ustawy, pod rządami której zobowiązanie powstało.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Oceniając zaskarżone postanowienie w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga jest zasadna.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy zobowiązania Skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października 1994 r. do września 1995 r. uległy przedawnieniu, a przez to czy istniał obowiązek, który mógł stanowić przedmiot egzekucji administracyjnej.
Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się z przyczyn wymienionych w pkt 1-10, do których należą:
- 1) wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania;
- 2) niewymagalność obowiązku, jego umorzenie lub z innego powodu albo nieistnienie obowiązku;
- 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;
- 4) błąd co do osoby zobowiązanego lub niemożność prowadzenia egzekucji ze względu na osobę zobowiązanego;
- 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
- 6) śmierć zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;
- 7) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego są niedopuszczalne albo brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;
- 8) niepodjęcie postępowania egzekucyjnego zawieszonego na żądanie wierzyciela przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
- 9) żądanie wierzyciela;
- 10) inne przypadki przewidziane w ustawach.
Wystąpienie omówionych wyżej okoliczności powoduje, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w danej sprawie jest niedopuszczalne. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje również fakultatywny tryb umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z art. 59 § 2 wynika bowiem, że postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.
Bez względu jednak na tryb skutkiem prawnym umorzenia postępowania jest co do zasady uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, z tym wszakże zastrzeżeniem, że prawa osób trzecich nabyte wskutek tych czynności pozostają w mocy.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż Skarżąca w swoim wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego powołała się na przesłankę z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., tj. niedopuszczalności egzekucji administracyjnej z uwagi na przedawnienie możliwości dochodzenia składek ubezpieczeniowych za okres od października 1994 r. do września 1995 r.
Istota przedawnienia polega na tym, że ze względu na upływ określonego czasu (tu 5 lat) od momentu wymagalności świadczenia, w którym właściwe organy (zgodnie z przepisem art. 19 § 4 u.p.e.a. - Dyrektor Oddziału ZUS) nie podjęły czynności w celu jego wyegzekwowania lub czynności te okazały się nieskuteczne, zobowiązanie to wygasa. Zobowiązanie takie przestaje zatem istnieć, a wygaśnięcie zobowiązania pociąga za sobą również skutek w postaci wygaśnięcia odsetek za zwłokę w jego zapłacie. Skutek taki powstaje z mocy samego prawa po upływie terminu przedawnienia.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że obowiązująca obecnie ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z 25 listopada 1986 r. Zgodnie z art. 109 u.s.u.s. - przepis przejściowy - składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem stosuje się przepisy, które obowiązywały przed wejściem w życie ww. ustawy. Wobec powyższego, wbrew stanowisku organów egzekucyjnych, do składek ubezpieczeniowych będących przedmiotem niniejszej sprawy zastosowanie winny mieć przepisy ustawy z 25 listopada 1986 r.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna.
Stosownie do przepisu ust. 4 powołanego wyżej art. 35 ustawy z 25 listopada 1998 r., bieg terminu przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. W zdaniu 2 przepis ten stanowi, że składek nie można jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat.
Natomiast organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć do regulacji zawartej w art. 35 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. Nie rozważyły, czy w świetle ww. przepisu dopuszczalnym było dochodzenie spornych należności po upływie dziesięciu lat od terminu ich płatności, wyrażając opinię, że w sprawie nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek i w związku z tym mogą być one dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, niemniej jest on obowiązany do chociażby sprawdzenia czy obowiązek ten nie wygasł. Skoro zaś w niniejszej sprawie organy tego nie uczyniły przedwczesne było wydanie postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji winny odnieść się całościowo, tj. z uwzględnieniem treści art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r., do regulacji prawnych dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, biorąc pod uwagę, iż sporne należności powstały pod rządami ustawy z dnia 25 listopada 1986 r.
W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie ustaleń będących podstawą faktyczną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, skutkujących naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.
W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).