Uzasadnienie
III SA /Wa 2448/04 Uzasadnienie
We wnioskach z dnia 25.05.2004 r. i 10.07.2004 r. M. M. wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres rozliczeniowy od 1.01.1999 r.
Decyzją nr [...]z dnia [...].07.2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych C. odmówił rozpatrzenia wniosku, gdyż płatnik składek nie dopełnił obowiązku złożenia prawidłowo sporządzonej dokumentacji rozliczeniowej oraz wyrejestrowującej, co uniemożliwiło ustalenie prawidłowej wysokości całości zadłużenia wnioskodawczyni i rozpatrzenie wniosku.
Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2004 r. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne należnych za okres 10/01-08/02, ubezpieczenie zdrowotne należnych za okres 11/01-07/02 oraz Fundusz Pracy i FGŚP należnych za okres 04/01-04/02 w łącznej wysokości 12. 384,06 zł, w tym Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 9 842,80 zł; Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych w wysokości 1 783, 57 zł; Fundusz Pracy i FGŚP w wysokości 757, 69 zł.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołał się na treść art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 Ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zgodnie z którym należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności lub zgodnie z art. 28 ust 3a ustawy pomimo ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich spłacenia w przypadku należności przypadającej od osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek. W związku z tym Zakład uznał, że niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymagane do stwierdzenia faktu całkowitej nieściągalności, a wnioskodawca nie wykazał swojego ważnego interesu w umorzeniu należności.
Skarżąca wniosła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że jej obecna sytuacja finansowa i zdrowotna uległa dalszemu pogorszeniu, co spowodowało że nie jest w stanie opłacić zaległe należności.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...].10.2004 r. postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podniósł, że w porównaniu do daty decyzji organu I instancji, na dzień rozpatrzenia wniosku nie zaszły żadne nowe okoliczności, nieznane wcześniej, które uzasadniałyby umorzenie zaległych należności.
Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę, w której wniosła o rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległych składek. W skardze podniosła te same okoliczności jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej zostały wskazane.
Na wstępie należy stwierdzić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem wydawanych decyzji (art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sąd nie ma więc uprawnień do orzeczenia o umorzeniu należności z tytułu składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Rozstrzygnięcie o umorzeniu należności w przedmiotowej sprawie należy więc do kompetencji odpowiedniego organu.
Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 powołanej wyżej ustawy oraz § 3 rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia wniosku przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przesłanek przewidzianych prawem nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi jaką jest umorzenie należności.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W przedmiotowej sprawie decyzję w II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 3 ust 1 powołanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje m.in. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust 1 tej ustawy). Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek (art. 83 ust 1 pkt 3 u.s.u.s.). Zgodnie z treścią tego przepisu uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, a nie Prezes Zakładu.
Uprawnienia Prezesa Zakładu zostały określone w art. 73 u.s.u.s. W zakresie tych uprawnień nie mieści się wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z treści zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że została ona wydana przez Prezesa Zakładu. Świadczy o tym wskazanie go w pieczęci nagłówkowej jako organu orzekającego, a przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot " postanawiam ". Decyzja ta jest odmienna w tym zakresie od decyzji organu I instancji, gdzie jako organ rozstrzygający wskazano Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Zdaniem sądu brak jest prawnych podstaw do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład. Należy więc stwierdzić, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w I instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, tj. art. 73 ust 3 u.s.u.s. Zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była decyzja Prezesa Zakładu wydana w II instancji, z tego też względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji.
Niezależnie od powyższych uwag sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w I instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Zakład powołał się na art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z treści tego przepisu wynika zatem, że przewidziany w nim środek zaskarżenia jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji, a więc organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes.
Zdaniem sądu przepis art. 127 § 3 k.p.a. nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto unormowania k.p.a. warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w I instancji przez ministrów, którymi są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzący w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a., tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe, a Zakład jest natomiast państwową jednostką organizacyjną.
W przepisie art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a. zawarto definicję organów administracji publicznej. Ilekroć zatem w przepisach k.p.a. jest mowa o organach administracji publicznej to rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż ministrów, a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje ministra, a nie centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w pkt 3. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wskazano wyżej jest jednostką organizacyjną, nie należy natomiast do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu ministra.
Skoro zatem ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.
Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych określony został w art. 83 ust 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust 4 u.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.
Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy. Zdaniem sądu art. 83 ust 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w przepisie normującym ten tryb odwoławczy. Do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Przewidziany w art. 83a ust 1 u.s.u.s. tryb postępowania nie jest trybem odwoławczym, wymagającym np. określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione.
Ponadto decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznacza to, że przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek zainteresowanego. Brak jest również podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. Należałoby więc przyjąć, że decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a Prezes Zakładu ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy.
Zdaniem sądu taki wniosek nie byłby jednak prawidłowy. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych w k.p.a.
Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w I instancji nie służy odwołanie. Tak też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.02.2002 r. w sprawie sygn. akt V SA 1573/01. Należy więc uznać, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w I instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. określone zostały w art. 17 kodeksu. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust 1 tej ustawy określono natomiast organ nadzoru. Zgodnie z tym przepisem nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Z art. 31 ust 2 ustawy z dnia 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.
W świetle powyższego, zdaniem sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w I instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15.12.2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej - Dz. U. Nr 2643).
Należy również stwierdzić, że uzasadnienie decyzji Prezesa Zakładu nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji negatywnie rozstrzygającej wniosek strony powinno być przekonywujące i jasno przedstawiać zarówno fakty, jak i przepisy prawa, w oparciu o które dokonano ich oceny.
Sąd może wtedy ocenić czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał oceny tych dowodów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Nie może być zatem uznane za przekonywujące i wyczerpujące uzasadnienie decyzji Prezesa Zakładu, które w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie składek, a ponadto że nie zaszły nowe okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie należności. Prezes Zakładu nie ustosunkował się także do okoliczności podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a powinien to uczynić. Strona ma bowiem prawo oczekiwać, że ocena podniesionych przez nią zarzutów znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.
Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w II instancji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości uniemożliwia wypowiedzenie się sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez Skarżącą stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji, należy potraktować jako odwołanie od tej decyzji, złożone zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia Ministrowi polityki Społecznej, jako właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.