Uzasadnienie
S. T., (dalej: "Strona", lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2019 r. w utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON") z dnia [...] października 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku Skarżącego z dnia 21 marca 2017 r. o stwierdzenie oraz zwrot nadpłaty z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2015 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Z akt sprawy wynika, że Skarżący złożył wniosek z 8 lutego 2017 r. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2015 r.
Wniosek Skarżącego wszczął postępowanie, które zakończyło się ostateczną decyzją Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia i zwrotu nadpłaty za ww. okres.
W piśmie z 6 lipca 2017 r., Skarżący przywołując pismo Prezesa Zarządu PFRON ([...]), udzielił stosownych wyjaśnień in dołączył do wniosku skorygowane deklaracje ZUS DRA. Jednocześnie, mając na uwadze złożone wyjaśnienia wskazał, że domaga się zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami od daty pierwszego wniosku.
Prezesa Zarządu PFRON uznając powyższe pismo za kolejny wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty, wszczynający postępowanie w sprawie, zakończył je wydaniem decyzji z [...] czerwca 2017 r. odmawiającej stwierdzenia i zwrotu nadpłaty za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2015 r.
Po rozpatrzeniu odwołania, Minister, decyzją z [...] lipca 2018 r. uchylił rozstrzygnięcie Prezesa Zarządu PFRON i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister wskazał, że złożenie powtórnego wniosku o tej samej treści, gdy jest już prowadzone odrębne postępowanie wszczęte z tej samej przyczyny, nie uzasadnia merytorycznego rozpatrzenia kolejnego wniosku.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] października 2018 r. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie stwierdzenia oraz zwrotu nadpłaty z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2015 r. wszczęte wnioskiem Skarżącego z 21 marca 2017 r.
Prezes Zarządu PFRON argumentował, że wszczęte na podstawie wcześniejszego wniosku o tożsamej treści postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją.
Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 208 § 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800; dalej: "O.p.") przez umorzenie postępowania, pomimo, że nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania,
- - art. 253 § 1 O.p., przez nieuchylenie decyzji ostatecznej Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2017 r., podczas gdy zmieniły się okoliczności sprawy, wskutek przeprowadzonych postępowań odwoławczych.
Minister utrzymując w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON, wskazał, że postępowanie wszczęte wcześniejszym wnioskiem Skarżącego o tożsamej treści zostało prawomocnie i ostateczne zakończone, a tym samym brak jest jednego z elementów składających się na treść stosunku prawnego, tj. przedmiotu postępowania (sprawy). W ocenie Ministra, została zatem spełniona przesłanka uzasadniająca zastosowanie art. 208 § 1 O.p.
Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom Skarżącego, postępowania odwoławcze nie miały wpływu na postępowanie wszczęte na podstawie pierwszego wniosku z 8 lutego 2017 r., które zakończyło się ostateczną i prawomocną decyzją z [...] grudnia 2017 r. Minister dodał, że w uzasadnieniach decyzji organu odwoławczego wprost wskazano, że to właśnie złożenie kolejnych wniosków o tej samej treści, gdy prowadzone jest odrębne postępowanie na podstawie pierwszego z nich, nie uzasadnia merytorycznego rozpatrzenia kolejnych wniosków. Innymi słowy wynik postępowań odwoławczych nie miał wpływu na byt prawny i sposób rozpatrzenia wniosku Skarżącego złożonego w dniu 8 lutego 2017 r.
Z tego też względu, w ocenie Ministra nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Skarżącego, że zmieniły się okoliczności sprawy i należało uchylić na podstawie art. 253 § 1 O.p. ostateczną i prawomocną decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nadpłaty z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2015 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący sformułował żądanie uchylenia decyzji Ministra z dnia [...] września 2019 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. W skardze zarzucono naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art 80 K.p.a., polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, lecz przyjęcie z góry, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Zarządu PFRON,
- 2) art. 208 § 1 O.p., przez uznanie przez Prezesa Zarządu PFRON i Ministra, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji Prezesa Zarządu PFRON w mocy pomimo, że nie ulega wątpliwości, że przedmiot postępowania występuje,
- 3) art. 12 § 1 K.p.a. i nie połączenie wniosków Skarżącego, podczas gdy, mając na uwadze zasadę szybkości i prostoty postępowania, winny one zostać połączone.
Uzasadniając skargę Skarżący podał, że Minister nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, (czego nie dokonał także poprzedzający organ administracji wydając decyzję), lecz przyjął z góry, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania, a w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON, podczas gdy, w niniejszej sprawie niewątpliwie przedmiot postępowania występuje i wobec tego brak jest podstaw do umorzenia postępowania.
Zdaniem Skarżącego, ze zgormadzonego materiału dowodowego wprost wynika, że na koncie Skarżącego istnieje nadpłata. Z niewiadomych natomiast przyczyn Prezes Zarządu PFRON odmówił jej stwierdzenia i zwrotu, co utrzymał w mocy Minister. Skarżący stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania. Nie można bowiem stwierdzić braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy i wobec tego brak jest podstaw do umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale zasadniczo z innych powodów niż w niej podniesione.
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 133 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy zasadności umorzenia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącego o stwierdzenie oraz zwrot nadpłaty z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za z okres od stycznia 2012 r. do lutego 2015 r.
Organy w sprawie argumentowały, że wniosek Skarżącego z 21 marca 2017 r. jest tożsamy z wcześniejszym wnioskiem z 8 lutego 2017 r., który wszczął postępowanie w tym przedmiocie i zakończył się ostateczną decyzją Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2017 r. Z uwagi na fakt, że postępowanie wszczęte wcześniejszym wnioskiem, o tożsamej treści, zostało ostatecznie zakończone, brak jest możliwości rozpoznania kolejnego wniosku z 21 marca 2017 r.
Z kolei, zdaniem Skarżącego, postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, bowiem niewątpliwe na koncie Skarżącego istnieje nadpłata, a Prezes Zarządu PFRON z niewiadomych przyczyn odmówił jej stwierdzenia.
Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że sprawa zawisła przed tutejszym Sądem dotyczy pisma Skarżącego z 21 marca 2017 r., które to pismo organy potraktowały jako kolejny wniosek Skarżącego o stwierdzenie i zwrot nadpłaty z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2015 r.
Jednakże pierwotny wniosek w powyższym zakresie Skarżący złożył pismem z 8 lutego 2017 r. i co do tego wniosku Prezes Zarządu PFRON prowadził postępowanie zakończone decyzją z [...] grudnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia i zwrotu nadpłaty.
W toku tego postępowania Prezes Zarządu PFRON kilkukrotnie wzywał Skarżącego do nadesłania stosownych dokumentów, złożenia wyjaśnień. Na powyższe wezwania Skarżący pisemnie odpowiadał.
W ocenie Sądu taki właśnie charakter ma pismo Skarżącego z 21 marca 2017 r. Jest to odpowiedź na wezwanie organu skierowane do Skarżącego w ramach toczącego się postępowania z wniosku z 8 lutego 2017 r., a nie kolejny wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty za ten sam okres.
W piśmie tym Skarżący wyraźnie wskazuje, że stanowi ono odpowiedź na pismo organu przywołując również numer tego pisma. W treści pisma Skarżący udziela wyjaśnień na wezwanie organu oraz załącza do tego pisma skorygowane deklaracje ZUS DRA.
W ocenie Sądu, nie sposób potraktować pisma Skarżącego z 21 marca 2017 r. jako kolejnego wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty. Nie zmienia tego zawarte w piśmie ponowne żądanie jej zwrotu. Niewątpliwe jest to pismo we wszczętej już sprawie z wniosku z 8 lutego 2017 r. Tym samym, pismo to nie wszczynało kolejnego postępowania w sprawie. Nie było podstaw więc również podstawy do wydawania przez organy jakichkolwiek decyzji odnośnie do tego pisma. Pismo to należało jedynie włączyć do akt sprawy dotyczącej pierwotnego wniosku (z 8 lutego 2017 r.) i na tym poprzestać. Przy czym, jak wynika z decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2017 r., pismo to w istocie stanowiło materiał dowodowy w sprawie z wniosku z 8 lutego 2017 r., bowiem w decyzji organ powołuje się na to pismo oraz wyjaśnienia Skarżącego. Tym bardziej niezrozumiałym jest potraktowanie tego pisma jako kolejnego wniosku o stwierdzenie nadpłaty.
Jednocześnie, w sytuacji, w której Prezes Zarządu PFRON każde kolejne pismo Skarżącego, w sprawie wszczętej wnioskiem z 8 lutego 2017 r., traktował jako kolejny wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty za ten sam okres (pierwotnie odmawiał stwierdzenia nadpłaty a następnie umarzał te postępowania jako bezprzedmiotowe), doszło do chaosu, w natłoku którego została wydana decyzja merytoryczna Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2017 r. odmawiająca stwierdzenia i zwrotu nadpłaty za sporny okres.
Z tego pewnie względu Skarżący również w niniejszym postępowaniu podnosi zarzuty merytoryczne wskazując na zasadność jego żądania z dnia 8 lutego 2017 r.
Przy czym na gruncie niniejszego postępowania, dotyczącego pisma Skarżącego z 21 marca 2017 r., zarzuty te nie mogą przynieść oczekiwanego przez Skarżącego skutku. Sąd jest bowiem związany, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych. Zatem kwestie dotyczące zasadności stwierdzenia i zwrotu nadpłaty z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2015 r., mogą być podnoszone jedynie w ramach środków prawnych, w tym nadzwyczajnych, skierowanych do decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2017 r. odmawiającej stwierdzenia i zwrotu nadpłaty za ww. okres.
Pokreślić należy, że przepis art. 165 § 1 O.p. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony.
Podsumowując, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Zarządu PFRON zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 120, art. 165 § 1 i § 3 oraz art. 208 § 1 O.p. w związku z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, pismo Skarżącego z 21 marca 2017 r. nie było bowiem pismem wszczynającym postępowania w sprawie i nie było w tym zakresie podstawy do wydania jakiejkolwiek decyzji. W ocenie Sądu sprawa została ostatecznie rozstrzygnięta zaś kolejne wnioski w tej samej sprawie są jedynie napędzaniem zbędnej i kosztownej biurokracji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. art. 135 p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] października 2018 r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te stanowiły w sprawie wpis sądowy w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.