Uzasadnienie
Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca" albo "spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] marca 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Prezydent W. (dalej także jako: "organ pierwszej instancji") wszczął z urzędu postępowanie wobec skarżącej w sprawie określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za okres od lipca 2013 r., z uwagi na niezłożenie w terminie deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Następnie, decyzją z [...] marca 2018 r., Prezydent W. określił skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za okres od lipca 2013 r. do listopada 2016 r, w łącznej wysokości 5 466,00 zł.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wskazując, że nigdy nie była jedynym wynajmującym nieruchomości przy ul. [...]. Przez cały okres objęty postępowaniem jedynie wynajmowała nieruchomości położone na tej działce. Błędnym jest zatem ustalenie spółki jako jedynej strony odpowiedzialnej za uiszczanie opłat za wywóz odpadów, w sytuacji gdy pojemniki były napełniane również przez inne osoby wynajmujące i użytkujące nieruchomości położone przy ww. ulicy. Ponadto – wskazała skarżąca - zgodnie z umową, zorganizowaniem i kosztami wywozu odpadów z ww. nieruchomości był obciążony właściciel nieruchomości, a spółka miała co najwyżej uiszczać część opłat z tego tytułu w związku ze współwynajmowaniem nieruchomości. Skarżąca zarzuciła również, że nie ustalono w toku postępowania liczby budynków mieszkalnych na wspomnianej posesji. Nie dopuszczono również dowodu z przesłuchania właścicielki posesji.
Spółka podniosła, że obowiązkiem uiszczenia opłat i zagwarantowania wywozu odpadów z posesji jest obciążony właściciel nieruchomości, zaś spółka nie była właścicielem a jedynie wynajmującym części jednego z kilku budynków.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: "organ odwoławczy" albo "SKO") decyzją z [...] listopada 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zamieszkuje na nieruchomości i udostępnia ją w całości lub w części innemu podmiotowi na podstawie umowy najmu, to w odniesieniu do tej nieruchomości wskazać można dwa podmioty objęte definicją właściciela zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako: "ustawa"). Sytuacja, w której nieruchomość pozostaje w posiadaniu samoistnym lub zależnym, wobec czego ma i swojego właściciela i inny podmiot faktycznie władający nieruchomością powszechnie występuje w praktyce. W takich stanach faktycznych – w ocenie SKO - uznać należy, że ustawodawca w art. 2 ust. 2a ustawy wskazał, że obowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w tej ustawie jest podmiot faktycznie władający nieruchomością. Regulacja taka gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza.
Organ odwoławczy wskazał także, że z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że zgodnie z postanowieniami umowy najmu z [...] czerwca 2012 r. zawartej pomiędzy Z. K. a skarżącą, przedmiotem najmu był jednorodzinny budynek mieszkalny wraz z działką przy ul [...] w W.. Nieruchomość ta wynajmowana była w okresie objętym postępowaniem tj. od lipca 2013 r. w celu prowadzenia działalności gospodarczej i działalności oświatowej w zakresie prowadzenia przedszkola, szkoły, zespołu wychowania przedszkolnego, żłobka i działalności związanej z opieką nad dziećmi. Zdaniem SKO, z całą stanowczością należy stwierdzić, że skarżąca, jako najemca przedmiotowej nieruchomości, była jej właścicielem w rozumieniu ustawy zobowiązanym do wykonania obowiązków z niej wynikających, tj. złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wnoszenia tej opłaty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji postawiła następujące zarzuty:
- a) na czwartej stronie przywołanej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. zamieszczony został tekst po łacinie "tempus regit actum", którego skarżąca nie rozumie,
- b) przed nowelizacją obowiązywała ustawa w oryginalnym brzmieniu i tylko ona może być podstawą wydania decyzji za okres, w którym obowiązywała. Jeśli zdaniem organu nowelizacja coś zmienia, to powinien decyzję wydać za dwa okresy oddzielnie,
- c) po nowelizacji ustawy można rozważyć obciążenie spółki A. częścią kosztów, ale nie całością z uwagi na fakt, iż śmieci były generowane przez wszystkich użytkowników nieruchomości, czyli: spółkę A., Z. K., ciocię ojca właścicielki nieruchomości zamieszkującą lokal mieszkalny przy garażu, jak również właścicielkę i jej rodziców J. K. i obie Panie K., którzy to intensywnie wykorzystywali garaż jako magazyn, korzystali również z posesji, generując śmieci. Spółka A. płaciła na bieżąco Z. K. swoją część za wywóz śmieci,
- d) nie ma znaczenia czy ktoś generuje śmieci, czy nie, pojemniki są podstawiane i opróżniane obligatoryjnie. Tłumaczenie Z. K., że jej ciocia mieszkająca w pomieszczeniu przy garażu nie generowała śmieci nie jest prawdziwe, a nawet jeżeli, to nie zwalnia jej z obowiązku dokładania się do kosztów wywozu śmieci. Wysokość opłat za wywóz śmieci jest naliczana zależnie od liczby mieszkańców, a nie ilości generowanych odpadów,
- e) we wspomnianym w decyzji miejscu nigdy nie była prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza, spółka nie prowadziła nigdy nigdzie żadnej działalności gospodarczej, nigdy w tej lokalizacji nie był prowadzony żłobek, a ponadto należy zważyć na fakt, iż przedszkole nie jest działalnością gospodarczą i przedszkola są zwolnione z opłat za wywóz śmieci, nie są obciążone tymi opłatami, opłaty są nakładane na mieszkańców i na działalność gospodarczą, podobnie osoby prowadzące przedszkole, w tym wypadku spółka, nie są objęte podatkiem od nieruchomości, ani za dzierżawę wieczystą,
- f) na karcie 33 akt postępowania nie znajduje się żadne oświadczenie. Na wspomnianej karcie znajduje się pismo miasta, a więc organu, a nie strony i wynika z niego, że śmieci prze dwa miesiące 2014 r. były odbierane z posesji, a nie że były generowane tytko przez użytkowników jednego z budynków na posesji. Nie ma tam nic o tym kto generuje, ani z której posesji,
- g) na mapce geodezyjnej napisane jest że pierwszy budynek na posesji [...] o pow. 94 m2 jest budynkiem łączności i transportu. Takie cząstkowe przyjęcie naszego wniosku dowodowego nie wnosi do sprawy wszystkiego. Zdaniem skarżącej, można było w pierwszej instancji wyjaśnić sprawę, a nie ślepo dążyć do obciążenia spółki,
- h) skarżąca podkreśliła również, że gdyby organ przyjął wniosek dowodowy o projekt budowlany lub fragment odnoszący się do charakteru budynków, to by wiedział, że budynek pierwszy jest budynkiem mieszkalnym, albo użytkowym użytkowanym jako mieszkalny przez Z. K. - seniorkę, ciocię właścicielki Z. K., a nie obiektem transportu,
- i) wielkość i liczba pojemników była uzgadniana z ojcem właścicielki nieruchomości – J. K. i to Państwo K. byli zobowiązani do zapewnienia wywozu śmieci i spółka płaciła Pani K. za wywóz śmieci, co potwierdza umowa z 2012 r. W umowie nie są zawarte kwoty opłat za media, bo nie były znane, a jedynie zapis, że spółka ma je uiszczać na bieżąco.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "ppsa") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że słuszne jest stanowisko organu odwoławczego w myśl którego, skarżąca, jako najemca nieruchomości przy ul. [...] była jej właścicielem w rozumieniu ustawy, zobowiązanym do wykonania obowiązków z tej ustawy wynikających, we wskazanym wyżej okresie (od lipca 2013 roku do listopada 2016 roku).
Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako: "ustawa"), w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 4) ustawy. Zgodnie z jego treścią przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2017 roku w sprawie sygn. akt II FSK 676/17, z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika zatem wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego lub będącego posiadaczem w sposób bezumowny.
W ocenie NSA "przez inne podmioty władające nieruchomością" należy rozumieć m.in. posiadaczy nieruchomości. W myśl art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą nieruchomością (posiadacz zależny). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zgadza się z powyższym poglądem, który dodatkowo potwierdza stanowisko organu odwoławczego w omawianym zakresie.
Poza omówioną powyżej kwestią nie sposób jednak zgodzić się z pozostałą częścią argumentacji SKO powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dokonując oceny stanowiska organu odwoławczego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 6q ustawy, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.
Konsekwencją powyższego uregulowania jest konieczność uwzględnienia w niniejszym postępowaniu przepisów art. 120 i art. 121 § 1 ordynacji podatkowej. W myśl tych regulacji organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, zaś postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Organy orzekające w niniejszej sprawie winny były kierować się także wskazaniem wynikającym z art. 122 ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Obowiązane były również zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy – w myśl art. 187 § 1 ordynacji podatkowej.
Przy czym w odniesieniu do zagadnienia materiału dowodowego istotne jest również wskazanie zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2015 roku, w sprawie sygn. akt I FSK 1148/14. Sąd wyjaśnił w nim, że materiał dowodowy jest zupełny, jeżeli zebrano i rozpatrzono wszystkie dowody, przeprowadzono wnioski dowodowe, a udowodniony stan faktyczny stanowi pełną, spójną i logiczną całość. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć żadnego istotnego dowodu. Pominięcie dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzać wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów.
Należy także zauważyć, że zgodnie z treścią art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 ordynacji podatkowej w związku z art. 6q ustawy, organ ma obowiązek zawrzeć w decyzji uzasadnienie faktyczne, w ramach którego winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji SKO do kwestii władania nieruchomością przez inne (poza skarżącą) osoby stanowi naruszenie także tego przepisu.
W ocenie sądu, w świetle okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że organy orzekające (zarówno organ pierwszej instancji, jako i SKO) dokonały niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonując tym samym nieprawidłowych ustaleń okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy.
Zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak w i w skardze wniesionej do sądu, jako wiodącą przesłankę przemawiającą za niezgodnością z prawem kwestionowanych decyzji, skarżąca powoływała okoliczność, że nie jest jedynym podmiotem korzystającym z nieruchomości przy ul. [...]. Takie stanowisko skarżącej znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z przesłuchania Z. K.– właścicielki nieruchomości przy ul. [...], na przedmiotowej nieruchomości w budynku innym niż wynajmowany przez skarżącą zamieszkiwała jedna osoba (protokół przesłuchania świadka k. 28 akt postępowania).
Nadto, jak wskazał organ pierwszej instancji, w odniesieniu do nieruchomości została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez osobę fizyczną, która w deklaracji wskazała, że jest najemcą posesji. Osoba ta zadeklarowała nieselektywny sposób zbiórki odpadów oraz gospodarstwo dwuosobowe. Przedmiotowa deklaracja dotyczyła okresu od lipca 2013 roku, tj. okresu objętego postepowaniem w niniejszej sprawie.
Powyższe dowody w ogóle nie zostały uwzględnione przez SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w każdym razie ich rozważenie nie zostało wyartykułowane w treści zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy powołał się na treść § 1 ust. 1 umowy najmu łączącej skarżącą z właścicielką przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] i oświadczenia wynajmującego, zgodnie z który przedmiot najmu nie będzie podnajmowany (por. strona 6. zaskarżonej decyzji). Zauważyć należy, że przedmiotem umowy najmu zawartej przez skarżącą był jednorodzinny budynek mieszkalny, zaś z okoliczności sprawy wynika, że nie był on jedynym budynkiem usytuowanym na nieruchomości w spornym okresie. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu dokonania oceny innych, w tym wskazanych wyżej, dowodów zgromadzonych w sprawie. Treść decyzji zdaje się świadczyć o całkowitym pominięciu przedmiotowych dowodów przez organ odwoławczy.
Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że poza nią nieruchomością władały także inne osoby jest istotna w sprawie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Zauważyć bowiem należy, na co wskazuje się w orzecznictwie, że celem ustawy jest obłożenie opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi tych wszystkich, którzy odpady takie generują. Takie stanowisko zostało wyrażone m. in. w powołanym wyżej wyroku w sprawie II FSK 676/18. Pogląd ten jest aktualny także na gruncie niniejszej sprawy. Dodatkowo należy także wskazać, że w sytuacji, gdy odpady na jednej nieruchomości są generowane przez kilka podmiotów, z których każdy spełnia zawartą w ustawie definicję właściciela – każdy z nich jest obowiązany do ponoszenia opłaty – w takiej części w jakiej generują odpady. W tym zakresie sąd w pełni zgadza się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 25 marca 2019 roku w sprawie sygn. akt
I SA/Gl 1202/18.
Uzasadnieniem powyższego poglądu jest treść art. 2 ust. 2a zd. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią, jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. Ustawodawca przewidział zatem możliwość obciążenia opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi z jednej nieruchomości kilka podmiotów. Przy czym nie przewidział solidarnego obciążenia ich taką opłatą.
Konsekwencją faktu władania nieruchomością przez kilka podmiotów, z których każdy generuje powstawanie odpadów komunalnych, jest konieczność ustalenia prawidłowego kręgu adresatów decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami. W powołanym wyżej wyroku w sprawie I SA/Gl 1202/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że zobowiązanymi do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wszyscy współwłaściciele nieruchomości i że każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny w określeniu wysokości tej opłaty. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości takiej opłaty winni być zatem wszyscy współwłaściciele nieruchomości i dlatego organ powinien dokładnie wyjaśnić kto jest właścicielem nieruchomości położonej.
W konsekwencji wszyscy współwłaściciele wszyscy powinni być stroną postępowania i adresatami decyzji. WSA w Gliwicach powołał się na wyrok tutejszego sądu z 10 kwietnia 2017 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wa 1647/16.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność – w świetle przedstawionych wyżej okoliczności – że nieruchomością przy ul. [...] władają – poza skarżącą także inne. Zauważyć przy tym należy, że – jak wskazał organ pierwszej instancji – deklaracja przez te inne podmioty została złożona dopiero we wrześniu 2016 roku. Zatem decyzja dotycząca okresu od lipca 2013 roku do listopada 2016 roku winna dotyczyć też tego podmiotu.
W ocenie sądu nie dokonując prawidłowych ustaleń co do kręgu podmiotów władających nieruchomością przy ul. [...], organy nie zapewniły wszystkim zainteresowanym udziału w postępowaniu, nie czyniąc ich również adresatami wydanych w sprawie decyzji. Nie zadbały tym samym, by obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi został nałożony na tych wszystkich, których z mocy ustawy dotyczy.
Z uwagi na wskazane uchybienia przepisów postępowania obie wydane w sprawie decyzje musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, ustalając w pierwszej kolejności wszystkie podmioty, które spełniają kryteria jej właściciela w rozumieniu ustawy. W dalszej kolejności organ ustali wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami na przedmiotowej nieruchomości nakładając obowiązek jej uiszczenia na wszystkie podmioty do tego obowiązane. Organ wypowie się także w kwestii istnienia zwolnienia skarżącej z uwagi na charakter prowadzonej działalności w spornym okresie. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia oceny materiału dowodowego i ustalenia kręgu adresatów decyzji, sąd odstąpił od badania tych zarzutów skargi.
Dodatkowo należy wskazać, że w świetle powołanego na wstępie art. 134 ppsa, możliwe było uchylenie decyzji z uwagi na wskazane uchybienia, pomimo, że w skardze nie zarzucono naruszenia powołanych przepisów ordynacji podatkowej. Sąd dokonał bowiem badania sprawy w granicach skargi (którą zaskarżoną decyzję SKO z [...] listopada 2018 roku w całości) mając na uwadze całokształt stanowiska skarżącej wyrażonego zarówno w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ppsa.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na łączną kwotę zasądzoną z tego tytułu na rzecz skarżącej składają się: wpis od skargi – 219 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 1800 zł.