Uzasadnienie
Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) po wszczęciu postępowania z urzędu, postanowieniem z [...] stycznia 2004r., określił Publicznemu Gimnazjum w P. w decyzji z [...] czerwca 2004r. wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia do grudnia 2000r. w wysokości 3.093,69 zł, przedstawiając ile wyniosły zaległości w poszczególnych miesiącach oraz odsetki w wysokości 3.113,25 zł.
W uzasadnieniu wyjaśniono, iż obowiązek dokonywania wpłat na PFRON wynikał z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123. poz. 1071 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji). Strona nie wywiązywała się z tego obowiązku. Organ podniósł ponadto, iż odsetki, o których mowa w sentencji zostały naliczone na dzień wydania decyzji. W podstawie prawnej decyzji wskazano także art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, art. 21 § 1 pkt 1 i § 3, art. 51 § 1, art. 53 § 1 i 4, art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm., dalej zwana O.p.).
W odwołaniu z 12 lipca 2005r. strona wniosła o uchylenie ww. decyzji, jako niezasadnej oraz o wydanie decyzji o zaniechaniu poboru wpłat na PFRON, ewentualnie o umorzenie postępowania. Wyjaśniła, iż P. jest jednostką organizacyjną Gminy i Miasta P. i jednocześnie jednostką budżetową, więc zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 18 lutego 2000r. w sprawie zaniechania poboru wpłat na Państwowy Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 13, poz. 170, dalej rozporządzenie z 2000r.) należało wobec niego zaniechać poboru wpłat na PFRON. Podała, iż organ w piśmie z 20 stycznia 2004r. był informowany o przepisach ww. rozporządzenia i o przesłaniu w dniu 16 grudnia 2003r. deklaracji.
Minister Polityki Społecznej w decyzji z [...] sierpnia 2005r., na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w związku z art. 49 ust. 1 i 4 ustawy o rehabilitacji, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podkreślił, że przepisy rozporządzenia z 2000r. dotyczyły państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych będących jednostkami budżetowymi, zakładami budżetowymi albo gospodarstwami pomocniczymi, wymienionych w art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji. Natomiast przepis art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji wymieniał państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne będące jednostkami budżetowymi, zakładami budżetowymi albo gospodarstwami pomocniczymi, instytucje kultury oraz jednostki organizacyjne zajmujące się statutowo ochroną dóbr kultury uznanych za pomnik historii. Jedynie do tych jednostek miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2000r. Szkoły publiczne zostały wyszczególnione w ust. 2b art. 21 ustawy o rehabilitacji. Tym samym decyzję Prezesa PFRON należało uznać za prawidłową.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2005r. strona wniosła o uchylenie ww. decyzji Ministra Polityki Społecznej, jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według "norm przepisowych". W jej ocenie organ nieprawidłowo interpretuje i stosuje przepisy rozporządzenia z 2000r., błędnie przyjmując, iż do strony ma zastosowanie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, który określa wysokość wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w 2000r. i latach następnych dla szkół publicznych i niepublicznych. Strona skarżąca wyraziła też przekonanie, iż pojęcie samorządowych jednostek organizacyjnych działających w formie jednostek lub zakładów budżetowych jest zakresowo szersze i obejmuje także publiczne szkoły działające w wyżej wskazanych formach.
W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Strona skarżąca w piśmie procesowym z 18 maja 2006r. poinformowała, iż podtrzymuje wnioski i zarzuty zawarte w skardze oraz wyjaśniła, że z uwagi na kwestionowanie zasadności wpłat na PFRON, nie badała wyliczeń zaległości żądanych przez PFRON.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.).
W świetle tych przesłanek skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istotą sporu między stronami jest zasadność określania wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia do grudnia 2000r. dokonana na podstawie interpretacji obowiązujących w 2000r. przepisów prawa. Zdaniem strony skarżącej publiczne gimnazjum jest samorządową (gminną) jednostką organizacyjną i w związku z tym został niej, zatem spełniony, wymóg przewidziany w § 1 rozporządzenia 2000r. W ocenie organu zaniechanie poboru wpłat na PFRON, o którym mowa w § 1 rozporządzenia z 2000r. nie dotyczy szkół publicznych i niepublicznych, które zostały wymienione w ust. 2b art. 21 ustawy o rehabilitacji.
Tezy przedstawionej przez organy administracyjne nie sposób nie przyznać racji szczególnie ze względu na systematykę zapisów ustawowych (art. 21 ust. 2a, art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji), jak również ze względu na fakt, iż przepisy, które dotyczą ulg uszczuplających dochody budżetu Państwa należy interpretować w sposób ścisły, a nie rozszerzający, oraz ze względu na unormowania prawne zwarte w ustawie ustawy z 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o podziale zadań i kompetencji"), w brzmieniu obowiązującym w 2000r.
Wprawdzie decyzje, zarówno Prezesa Zarządu PFRON, jak i Ministra Polityki Społecznej powinny być bardziej wnikliwie uzasadnione, tak aby w sposób należyty została wypełniona zasada przekonywania strony w postępowaniu administracyjnym, ale uchybienie to, w ocenie Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało wyeliminowania z obrotu powyższych aktów administracyjnych, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Nie budzi wątpliwości Sądu, iż szkoła publiczna (gimnazjum), tak jak twierdzi strona skarżąca jest obecnie jednostką organizacyjną jednostek samorządu terytorialnego, niemniej jednak nie była ona w 2000r. ani samorządowym zakładem budżetowym, ani samorządowym gospodarstwem pomocniczym, ani samorządową jednostką budżetową w rozumieniu art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji.
W świetle art. 1 pkt 5 wyżej powołanej ustawy o podziale zadań i kompetencji do właściwości organów gminy przyszły jedynie - jako zadania własne - z ustawy z dnia 15 lipca 1961r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.): 1) kierowanie działalnością przedszkoli, ich zakładanie, zapewnienie im lokali i wyposażenie w pomoce naukowe, narzędzia, meble sprzęt oraz potrzebne środki finansowe i materialne, 2) zapewnienie warunków mieszkaniowych i świadczeń nauczycielom i innym pracownikom zatrudnionym w przedszkolach. Stało się tak mimo zapisu zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2000r., z któro wynika, iż do zadań własnych gminy należą sprawy oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych. Oznacza to, iż w 2000r. zadania z tego zakresu nadal pozostawałaby zadaniami administracji rządowej, która odpowiadała za realizację całego systemu oświaty na terenie gminy.
Skoro tak to należało zastanowić się czy szkoła publiczna była w 2000r. jednostką sektora finansów publicznych, wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w 2000r.
W świetle ostatniego z przywołanych przepisów do sektora finansów publicznych zaliczane były: organy władzy publicznej i podległe im jednostki organizacyjne, państwowe osoby prawne oraz inne państwowe jednostki organizacyjne nie objęte Krajowym Rejestrem Sądowym, których działalność była finansowana ze środków publicznych w całości lub części z wyjątkiem: przedsiębiorstw państwowych, banków państwowych, spółek prawa handlowego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 - 3 powołanej wyżej ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe to jednostki organizacyjne finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie. Tym samym szkołę publiczną w 2000r. należało uznać za państwową jednostką budżetową.
W związku z tym należało zastanowić się czy miały do niej zastosowanie uregulowania zawarte w przepisach rozporządzenia z 2000r., na które powoływała się strona skarżąca.
Z treści § 1 rozporządzenia z 2000r. wynika, iż zarządza się zaniechanie poboru wpłat na PFRON, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, od państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych będących jednostkami budżetowymi, zakładami budżetowymi albo gospodarstwami pomocniczymi, wymienionymi w art. 21 ust. 2a tej ustawy.
Tym samym swoisty rodzaj zwolnienia w dokonywaniu wpłat na PFRON (zaniechania poboru) miał charakter przedmiotowo-podmiotowy, gdyż w § 1 rozporządzenia 2000r. został wskazany rodzaj wpłat, których dotyczy zaniechanie (przedmiot) oraz podmioty, które mogą skorzystać z zaniechania poboru wpłat na PFRON (podmiot).
W związku z tym organy administracyjne miały obowiązek zbadać w każdym przypadku, w którym osoba ubiegająca się o zaniechanie poboru wpłat na PFRON dokonuje wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz czy jest jednym z podmiotów wskazanych w art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji. Niespełnienie jednego z kryteriów wskazanych w wyżej powoływanym § 1 rozporządzenia z 2000r. dyskwalifikowało z możliwości skorzystania z dobrodziejstwa przewidzianego w § 1 rozporządzenia z 2000r., tj. z zaniechania poboru wpłat na PFRON. Oznaczało też konieczność dokonywania comiesięcznych wpłat na PFRON, a w przypadku ich braku, powstawała zaległość, do której - jak prawidłowo wskazał organ pierwszej instancji - na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji należało stosować przepisy Ordynacji podatkowej.
W tym miejscu warto zauważyć, że w § 1 rozporządzenia z 2000r. odwołano się do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, tj. comiesięcznych wpłat od pracodawców zatrudniających co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, których wysokości jest obliczana jako iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych.
Z kolei w art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji wymienione zostały: państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne będące jednostkami budżetowymi, zakłady budżetowe albo gospodarstwa pomocnicze, instytucje kultury oraz jednostki organizacyjne, które zajmują się statutowo ochroną dóbr kultury uznanych za pomnik historii. Wszystkie te jednostki powinny posiadać w 2000r. wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 2%, obliczany w sposób określony w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, a opisany w powyższym akapicie.
W art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji wymieniono wprost szkoły publiczne i niepubliczne, państwowe i niepaństwowe szkoły wyższe, zakłady kształcenia nauczycieli oraz placówki opiekuńczo-wychowawcze i resocjalizacyjne, w których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosił w 2000r. 0,5% i był obliczany zgodnie z art. 21 ust. 2c i 2d ustawy o rehabilitacji.
Wpłaty dokonywane przez te jednostki organizacyjne, tj także przez szkoły publiczne, nie były zatem w 2000r. wpłatami określonymi w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, jak wymagało tego rozporządzenie z 2000r. Inny był bowiem ich sposób określenia, stosownie do wymogów ustawowych. Wpłat tych dokonywało się na podstawie inaczej określonego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, wynikającego z art. 21 ust. 2c i ust. 2d ustawy o rehabilitacji, a nie jak w przypadku wpłat wymienionych w art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji na podstawie kryteriów wskazanych w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji.
Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w jednostkach, o których mowa w ust. 2b art. 21 ustawy o rehabilitacji, tj. także w szkołach publicznych obliczany był w 2000r., zgodnie z art. 21 ust. 2c ww. ustawy, jako suma wskaźnika zatrudnienia i podwójnego wskaźnika wychowanków, uczniów, studentów lub słuchaczy będących osobami niepełnosprawnymi i uczących się lub studiujących w ramach ogólnie obowiązujących w danej jednostce regulaminów nauczania i studiowania. Wskaźnik wychowanków, uczniów, studentów lub słuchaczy będących osobami niepełnosprawnymi - stosownie do art. 21 ust. 2d ustawy o rehabilitacji - oznacza ich udział procentowy w liczbie ogółem odpowiednio: wychowanków, uczniów, studentów lub słuchaczy, według stanu w roku ubiegłym.
Tym samym rację mają organy administracyjne obu instancji działające w przedmiotowej sprawie, iż szkoła publiczna (gimnazjum) nie spełniało warunków uzasadniających zaniechanie poboru wpłat na PFRON w 2000r.. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim, jak już wyżej zauważono, m.in. analiza przepisów § 1 rozporządzenia z 2000r., jak również unormowań prawnych zawartych w art. 21 ust. 1, ust. 2a, ust. 2b, ust. 2c, ust. 2d ustawy o rehabilitacji, a także wypracowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada, iż wszystkie przepisy zawierające unormowania pozwalające na uszczuplenie budżetu Państwa należy interpretować ściśle.
Tym samym prawidłowe było wydanie decyzji, w której określono wysokość zaległości z tytułu wpłat na PFRON wobec strony skarżącej - podmiotu będącego wprawdzie państwową jednostką organizacyjną, ale mającą obowiązek uiścić w 2000r. wpłaty na PFRON zgodnie z innymi kryteriami, niż te określone w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji.
Sąd mając na względzie powyższe rozważania oraz treść art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 132 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.