Uzasadnienie
Przedmiotem skargi do tut. Sądu stało się rozstrzygnięcie nadzorcze (uchwała) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 21 listopada 2023 r. w sprawie orzeczenia o nieważności części uchwały Rady Miasta Ostrów Mazowiecka z 25 października 2023 r. (nr LII/443/2023) w sprawie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Miasta Ostrów Mazowiecka oraz ustalenia stawki tej opłaty.
W rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionowano ww. uchwałę zmieniającą rady miasta w dwojaki sposób, tj. w zakresie w jakim dodaje: 1) § 2 ust. 3 i ust. 4 do uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta oraz ustalenia stawki tej opłaty (nr XV/160/2020) w zakresie wyrazów "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości" oraz 2) § 2 ust. 3 pkt 5 i ust. 4 pkt 5 do wskazanej uchwały.
Pierwszy błąd legislatora samorządowego polegał zdaniem kolegium na wykroczeniu, przez dodanie wyrazów "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości", poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 6k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469). Z kolei w odniesieniu do przyjętych stawek opłaty za pojemnik o pojemności 1100 litrów stwierdzono, że nie zostały one ustalone zgodnie z zasadą proporcjonalności, czym naruszono art. 6k ust. 2a pkt 5 ww. ustawy (s. 2 spornej uchwały).
W skardze do tut. Sądu Miasto Ostrów Mazowiecka zażądało uchylenia spornego rozstrzygnięcia nadzorczego, a także zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 2a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że rada miasta przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego w zakresie wyrazów "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości" w uchwale zmieniającej z 25 października 2023 r., podczas gdy przepis ten daje radzie gminy kompetencję do ustalenia opłat, które mogą dotyczyć wszystkich albo określonych nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, według wyboru rady gminy,
- 2) art. 6c ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez niezastosowanie i uznanie, że rada miasta przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego w zakresie wyrazów "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości" w uchwale zmieniającej z 25 października 2023 r., podczas gdy przepisy te dają radzie kompetencję do podjęcia uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne,
- 3) art. 91 ust. 3 o samorządzie gminnym z uwagi na niepełne uzasadnienie prawne w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Istota stanowiska strony skarżącej sprowadza się do twierdzenia, że rada miasta nie miała zamiaru objęcia uchwałą wszystkich nieruchomości niezabudowanych, a przyjęcie stanowiska kolegium do tego by prowadziło. Użycie w uchwale zmieniającej wyrazów "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości" jest konsekwencją podjęcia (pierwotnej) uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (s. 7 i n. skargi).
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze wywiedziono w szczególności, że jeśli organ stanowiący zdecyduje o objęciu gminnym systemem jedynie określone nieruchomości spośród nieruchomości niezamieszkałych, to stawka opłaty jest jedna dla nieruchomości niezamieszkałych i nie ma potrzeby zamieszczania w uchwale dotyczącej stawki zapisu, że dotyczy "nieruchomości w zabudowie wielolokalowej" (s. 6 i n. odpowiedzi).
Na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik kolegium wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W pierwszym rzędzie Sąd zwraca uwagę, że w skardze nie podniesiono zarzutów podważających zapatrywanie kolegium w zakresie naruszenia przez ww. uchwałę zmieniającą art. 6k ust. 2a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a to poprzez przyjęcie stawek opłaty za pojemnik o pojemności 1100 litrów niezgodnie z zasadą proporcjonalności. Sąd nie dostrzega również z urzędu wad zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie, podtrzymując tym samym zapatrywanie wyrażone już w sprawie o sygn. III SA/Wa 379/24. Jak trafnie odnotowano w odpowiedzi na skargę (s. 4), strona nie podważa twierdzenia, że stawka opłaty za pojemnik 1100 l nie stanowiła proporcjonalnej w stosunku do opłaty za pojemnik 120 l i nie budzi to zresztą wątpliwości w świetle wyliczenia zaprezentowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym (s. 2). Ustawodawca nie przewidział tymczasem możliwości odstąpienia od proporcji wskazanej w ustawie stanowiąc w ww. przepisie, że rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc: w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 - 1,3% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemniki lub worki o pojemności 120 l przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności.
Sprzeczność z ustawą uchwały zmieniającej jest więc w omawianym zakresie tyleż oczywista, co istotna zarazem. Wobec tego w tej części, jako że mimo braku zarzutów miasto wnioskowało o uchylenie zaskarżonej uchwały kolegium w całości, oddalono skargę, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 sentencji).
Zdaniem składu orzekającego brak było natomiast podstawy prawnej dla orzeczenia o nieważności uchwały zmieniającej w zakresie, w jakim dodaje: § 2 ust. 3 i ust. 4 do uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta oraz ustalenia stawki tej opłaty (nr XV/160/2020), w zakresie wyrazów "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości" (§ 1 pkt 1 rozstrzygnięcia nadzorczego). Zgodzić się wprawdzie należy z kolegium, że art. 6j ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odnosi się do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do "nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy", nie przewidując w tym zakresie dalej idących rozróżnień, jak to przyjęte w uchwale zmieniającej ("w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości"). Rzecz jednak w tym, że jak wskazał sam organ w odpowiedzi na skargę, "nie ma potrzeby dookreślania, że chodzi o nieruchomości w zabudowie wielolokalowej", bowiem "jeśli organ stanowiący zdecyduje o objęciu gminnym systemem jedynie określone nieruchomości spośród nieruchomości niezamieszkałych, to stawka opłaty jest jedna dla nieruchomości niezamieszkałych... i nie ma potrzeby zamieszczania w uchwale dotyczącej stawki... zapisu, że dotyczy nieruchomości w zabudowie wielolokalowej".
W takiej sytuacji "objęcie w przyszłości gminnym systemem kolejnych nieruchomości... nie zmienia nic w stawce – jest już ustalona"; zatem "nie trzeba doprecyzowywać postanowień uchwały" (s. 6 i n. odpowiedzi). Sama kompetencja gminy do uchwalenia opłaty w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych, w tym wielolokalowych, jest jednak bezsporna. Organ "nie kwestionuje bowiem decyzji organu stanowiącego... co do odbierania odpadów komunalnych... od właścicieli nieruchomości w zabudowie wielolokalowej... na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne" (s. 5). Jednakże nie istniała potrzeba "doprecyzowania przedmiotu" uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta oraz ustalenia stawki tej opłaty (s. 8).
Na tym tle trudno podzielić twierdzenie zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, zgodnie z którym wskazane ujęcie przedmiotu opłaty "wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego" (s. 2). Zdaniem Sądu owo wykroczenie ma w istocie pozorny charakter, skoro sama kompetencja gminy nie jest wątpliwa. Korekta wprowadzona przez organ nadzorczy w tym zakresie ma w istocie charakter redakcyjny. Jak wskazuje organ, "zapewnia "spójność z brzmieniem" art. 6j ust. 3 ustawy (s. 6 odpowiedzi).
W związku z powyższym przypomnieć należy, że orzeczenie o nieważności uchwały samorządu może nastąpić w przypadku "istotnej sprzeczności uchwały z prawem", tzn. np. wobec naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide odpowiednio np. wyrok NSA o sygn. I OSK 2599/20, CBOSA). W spornym rozstrzygnięciu kolegium w żaden sposób nie wykazało istotności naruszenia prawa przez gminę, tym bardziej jeżeli uwzględnić, że w istocie potwierdziło na etapie postępowania sądowego kompetencję rady miasta do objęcia systemem gminnym niezamieszkałych nieruchomości wielolokalowych. Twierdzenie o (istotnym) naruszeniu przez radę miasta upoważnienia ustawowego jawi się zatem jako gołosłowne.
Jednocześnie świadczy powyższe o istotnym naruszeniu prawa przez organ nadzoru, bowiem tym samym nie wykazał własnej kompetencji do orzeczenia o nieważności omawianej części uchwały rady miasta. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Stąd w omawianej części sporna uchwała kolegium nie może się ostać, naruszając przede wszystkim art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Na marginesie skład orzekający zauważa, że nie jest też tak, jak wskazuje strona że brak omawianego zastrzeżenia odnoszącego się do "nieruchomości w zabudowie wielolokalowej" powodowałby, że uchwałą objęto by wszystkie nieruchomości niezabudowane (s. 7 skargi) już tylko z tego powodu, że sama wskazuje w skardze, iż uchwała zmieniająca "jest konsekwencją podjęcia uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy" (s. 8 skargi).
Końcowo odnotować trzeba, że spełnienie przez stronę warunków formalnych zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest wątpliwe, toteż nie było potrzeby przeprowadzania na tę okoliczność dowodu z dokumentów wymienionych na s. 2 skargi.
Mając powyższe na względzie orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji, na podstawie art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania orzeczono uwzględniając treść art. 200, art. 205 § 2 ww. ustawy, a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).